| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 5. Форми державного контролю за місцевим самоврядуванням |
||
|
В цілому право введення адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування встановлено ст. 8 Європейської хартії місцевого самоврядування та обумовлено наступними принципами: 1) будь адміністративний контроль за органами місцевого самоврядування може здійснюватися тільки в порядку та у випадках, передбачених конституцією або законом; 2) будь адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування, як правило, призначений лише для забезпечення законності та дотримання конституційних принципів. Проте адміністративний контроль може там, де це доцільно, здійснюватися вищестоящими органами влади при виконанні органами місцевого самоврядування делегованих їм завдань; 3) адміністративний контроль за органами місцевого самоврядування здійснюється таким чином, щоб ступінь втручання контролюючого органу була розмірна важливості інтересів, які він має намір охороняти "*". --- "*" Збори законодавства Російської Федерації. 1998. N 15. Ст. 1695. А.А. Акмалова вказує, що "органи державної влади суб'єктів Федерації намагалися ввести адміністративні важелі контролю за правотворчої діяльністю органів місцевого самоврядування, впливати на формування муніципальних органів або обрання (призначення) їх посадових осіб і т.д. У деяких регіонах органи державної влади створювали на місцевому рівні свої територіальні органи, які реалізували окремі питання місцевого самоврядування "" * ". --- "*" Акмалова А.А. Методологія дослідження місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 47. Те ж саме відзначають А.А. Сергєєв і В.Г. Розенфельд: спроби посилити адміністративний контроль за правотворчеством муніципальної влади робилися в ряді суб'єктів Російської Федерації. Так, закони про місцеве самоврядування Ленінградської області, Республіки Татарстан, Івановської області, ряду інших суб'єктів Російської Федерації передбачали обов'язок органів місцевого самоврядування доводити до відома органів державної влади (направляти їм) прийняті ними нормативні правові акти і припускали можливість перевірки законності цих актів "*" . --- "*" Сергєєв А.А., Розенфельд В.Г. Адміністративний контроль за законністю правових актів органів місцевого самоврядування / / Держава і право. 2002. N 12. С. 25 - 30. Федеральний закон від 6 жовтня 1999 р. N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" в ст. 21 наділив вищий виконавчий орган державної влади суб'єкта Російської Федерації правом пропонувати органу місцевого самоврядування, виборному чи іншій посадовій особі місцевого самоврядування привести у відповідність із законодавством видані ними правові акти у разі, якщо вони суперечать Конституції Російської Федерації, федеральним законам і іншим нормативним правовим актам Російської Федерації, конституції (статуту), законам і іншим нормативним правовим актам суб'єкта Російської Федерації, а також правом звертатися з цього питання до суду "*". --- "*" Збори законодавства Російської Федерації. 1999. N 42. Ст. 5005. Крім того, на думку А.А. Сергєєва та В.Г. Розенфельда, досить серйозним важелем адміністративного контролю органів державної влади за законністю актів муніципальних утворень, закріпленим у чинному федеральному законодавстві, є правовий механізм реєстрації статутів муніципальних утворень. Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" відносить встановлення порядку реєстрації статутів муніципальних утворень до повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "*". --- "*" Сергєєв А.А., Розенфельд В.Г. Адміністративний контроль за законністю правових актів органів місцевого самоврядування / / Держава і право. 2002. N 12. С. 25 - 30. У законах може міститися перелік органів державної влади, уповноважених здійснювати контроль, можуть бути встановлені критерії визначення якості та ефективності здійснення органами місцевого самоврядування муніципальних утворень переданих їм окремих державних повноважень. Можливо визначення форм і періодичності звітності органів місцевого самоврядування щодо здійснення переданих їм державних повноважень. Для удосконалення здійснення органами місцевого самоврядування переданих їм окремих державних повноважень можуть бути передбачені вибіркові перевірки уповноваженими органами державної влади дій органів місцевого самоврядування, в тому числі за скаргами юридичних або фізичних осіб. Законом має бути визначено порядок контролю цільового використання матеріальних і фінансових коштів, призначених для здійснення органами місцевого самоврядування переданих їм державних повноважень. Такий порядок здійснення адміністративного контролю за місцевим самоврядуванням. Цей контроль є постійним і присутнім у всіх областях взаємодії державної влади та місцевого самоврядування лише в рамках розглянутої в розділі I цієї роботи адміністративної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. Російська дуалістична модель взаємин, як уже показувалося, цілком може бути перетворена саме в таку модель, і ряд новацій Федерального закону 2003 р. у цьому плані показовий. Стаття 21 Федерального закону 2003 р. не визначає процедур державного контролю за місцевим самоврядуванням у сфері делегованих повноважень. Вона лише встановлює, що такий контроль здійснюється і органи місцевого самоврядування не повинні йому перешкоджати. Але у разі виявлення порушень вимог законів з питань здійснення органами місцевого самоврядування або посадовими особами місцевого самоврядування окремих державних повноважень уповноважені державні органи мають право давати письмові приписи щодо усунення таких порушень, обов'язкові для виконання органами місцевого самоврядування та посадовими особами місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування зобов'язані виконати дані приписи, а якщо вони не згодні з ними, то має право звернутися до суду. Пункт 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закону 2003 встановлює, що якщо при здійсненні окремих переданих державних повноважень за рахунок надання субвенцій місцевим бюджетам органами місцевого самоврядування було допущено нецільове витрачання бюджетних коштів або порушення Конституції Російської Федерації, федерального закону, інших нормативних правових актів, то окремі повноваження органів місцевого самоврядування можуть тимчасово виконуватися органами державної влади. Більш того, органами державної влади в будь-якому муніципальній освіті може бути створена так звана тимчасова фінансова адміністрація, яка протягом року може управляти даною територією. Подібна норма є невиправданим втручанням в сферу місцевого самоврядування. Можна вилучити бюджетні ресурси, можна усунути з посади тих чи інших осіб, призупинити повноваження органу місцевого самоврядування тощо, але здійснення місцевого самоврядування органами або посадовими особами держави прямо порушує його самостійність (за змістом ст. 12 Конституції Російської Федерації) і свідчить про вбудовуванні місцевого самоврядування в систему державної влади, в тому числі і шляхом встановлення форм адміністративного контролю за його діяльністю. Тому в цілому слід підтримати позицію, що дана ситуація вимагає пошуку додаткових правових механізмів контролю за законністю рішень органів місцевого самоврядування, що забезпечують оперативні правовосстановітельние заходи, ефективний захист публічних інтересів і прав конкретного громадянина. Одним з таких механізмів може бути адміністративний контроль за законністю правових актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що здійснюється органами державної влади. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування не перебувають у відносинах субординації, тому адміністративний контроль може встановлюватися тут тільки в певних вузьких межах "*". --- "*" Сергєєв А.А., Розенфельд В.Г. Адміністративний контроль за законністю правових актів органів місцевого самоврядування / / Держава і право. 2002. N 12. С. 25. Крім адміністративного контролю, держава зберегла у взаєминах з місцевим самоврядуванням дві інші основні форми державного контролю за його діяльністю - прокурорський нагляд і судовий контроль. Стаття 51 Федерального закону 1995 р. і аналогічна за змістом ст. 77 Федерального закону 2003 встановлюють, що прокуратура Російської Федерації здійснює нагляд за виконанням федеральних законів, законів суб'єктів Російської Федерації і статутів муніципальних утворень органами місцевого самоврядування та посадовими особами місцевого самоврядування. Згідно ст. 21 Закону "Про прокуратуру Російської Федерації" "*" виконання законів органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, а також відповідність видаваних ними правових актів законам є складовою частиною предмета прокурорського нагляду. --- "*" Закон Російської Федерації від 17 січня 1992 р. N 2202-I "Про прокуратуру Російської Федерації" (в редакції Федеральних законів від 10 лютого 1999 р. N 31-ФЗ, від 19 листопада 1999 р. N 202-ФЗ, від 2 січня 2000 N 19-ФЗ, від 27 грудня 2000 р. N 150-ФЗ, від 29 грудня 2001 р. N 182-ФЗ, від 30 грудня 2001 р. N 194-ФЗ, від 28 червня 2002 р. N 77-ФЗ, від 25 липня 2002 р. N 112-ФЗ, від 5 жовтня 2002 р. N 120-ФЗ, від 30 червня 2003 р. N 86-ФЗ, від 22 серпня 2004 р. N 122-ФЗ, від 15 липня 2005 р. N 85-ФЗ, від 4 листопада 2005 р. N 138-ФЗ) / / Відомості З'їзду народних депутатів Російської Федерації і Верховної Ради Російської Федерації. 1992 р. N 8. Ст. 366; Російська газета. 17 лютого 1999 N 30, 24 листопада 1999 р. N 233, 5 січня 2000 р. N 1 - 3, 28 грудня 2000 р. N 245 - 246, 29 грудня 2000 р. N 247, 30 грудня 2000 р. N 248; 4 січня 2001 N 1; 6 січня 2001 N 3; 10 січня 2001 N 4, 30 грудня 2001 р. N 255, 31 грудня 2001 р. N 256, 3 липня 2002 р. N 119; 30 липня 2002 N 138 - 139, 9 жовтня 2002 р. N 191, 1 липня 2003 р. N 126, 31 серпня 2004 р. N 188, 16 липня 2005 р. N 154, 9 листопада 2005 р. N 250. У разі виявлення невідповідності положень правового акта органу місцевого самоврядування або його посадової особи законом чи порушень закону в діяльності зазначених суб'єктів, а також недотримання ними прав і свобод людини і громадянина прокурор використовує передбачені законом правові акти реагування на допущені порушення. На що суперечить закону або порушує права людини і громадянина правовий акт місцевого самоврядування прокурором приноситься протест або в орган місцевого самоврядування, чи посадовій особі органу місцевого самоврядування, залежно від того, хто є суб'єктом, який видав правовий акт. Закон "Про прокуратуру Російської Федерації" не уточнює питання про характер правового акта, що підлягає оскарженню, надаючи, таким чином, прокурору можливість принесення протесту як на правовий акт індивідуального характеру, так і на нормативний правовий акт, що не відповідають закону. Орган чи посадова особа місцевого самоврядування повинні протягом місяця з дня внесення подання вжити конкретних заходів щодо усунення порушень закону, зазначених у поданні, причин цих порушень і умов, що їм умов, а також повідомити прокурору в письмовій формі про результати вжитих заходів. Угледівши в діях посадової особи місцевого самоврядування склад злочину чи адміністративного правопорушення, прокурор виносить постанову про порушення відповідно кримінальної справи або провадження про адміністративне правопорушення. Відповідно до Закону "Про прокуратуру Російської Федерації" альтернативою принесення протесту для прокурора є звернення до суду з вимогою про визнання незаконним правового акта місцевого самоврядування. Закон надає можливість прокурору на свій розсуд обирати процедуру, в рамках якої повинна бути відновлена законність: опротестування в порядку нагляду або звернення до суду. Прокурор також звертається до суду, якщо принесений ним протест був необгрунтовано відхилений чи не був розглянутий у встановлені законом терміни. Заява прокурора про визнання суперечать закону нормативного правового акта місцевого самоврядування або індивідуального правового акта (за умови відсутності цивільно-правового спору) розглядається судом у порядку, встановленому для справ, що виникають з адміністративно-правових відносин. При наявності цивільно-правового спору заяву прокурора про визнання суперечить закону індивідуального правового акта розглядається в порядку позовного провадження. У разі порушення органом або посадовою особою місцевого самоврядування прав і свобод людини і громадянина, що захищаються в порядку цивільного судочинства, прокурор у передбачених законом випадках пред'являє і підтримує в суді або арбітражному суді позов на захист інтересів потерпілих. Прокурор стає процесуальним позивачем, коли постраждалі за станом здоров'я, віком або інших причин не можуть особисто відстоювати в суді або арбітражному суді свої права і свободи або коли особиста участь у процесі неможливо в силу того, що порушені права і свободи значної кількості громадян, або коли порушення придбало особливе громадське значення. Прокурор управомочен захищати порушені права юридичних та фізичних осіб, використовуючи при цьому встановлені законом форми і процедури. Аналіз судової практики показує, що більшість справ, пов'язаних з пред'явленням позовів до органів місцевого самоврядування, збуджується саме прокурорами - в інтересах суспільства, держави і громадян. Характерним прикладом цього є справа, розглянута Литкарінскій міським судом за позовом прокурора м. Литкаріно в інтересах громадян, які перебувають на обліку щодо поліпшення житлових умов, до Г. і до адміністрації м. Литкаріно про визнання ордера недійсним та виселення Г. з 3-кімнатної квартири на підставі того, що квартира була надана Г. в порушення черговості. Рішенням Литкарінскій міського суду позов був задоволений і Г. виселена з займаної 3-кімнатної квартири в колишню 2-кімнатну з таких підстав: Г. мала право на поліпшення житлових умов, стояла на черзі з 1972 р. і їй і її сім'ї з п'яти осіб була надана 3-кімнатна квартира Постановою голови адміністрації м. Литкаріно. Однак Постанова глави адміністрації міста було протиправним і порушувало права громадян, які стоять у черзі на квартиру. Прокурор м. Литкаріно опротестував дану постанову, і суд скасував його, встановивши, що квартира була надана в порушення черговості. Таким чином, прокурор має у своєму розпорядженні ефективні механізми, в результаті застосування яких відновлюються порушені права громадян, скасовуються неправомірні акти органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Стаття 52 Федерального закону 1995 р. і аналогічна за змістом ст. 78 Федерального закону 2003 говорять про те, що рішення, прийняті шляхом прямого волевиявлення громадян, рішення і дії (бездіяльність) органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування можуть бути оскаржені до суду або арбітражного суду у встановленому законом порядку. Зазначені статті конкретизують положення ч. 2 ст. 46 Конституції Російської Федерації, згідно з яким рішення і дії (бездіяльність) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань і посадових осіб можуть бути оскаржені до суду. Порядок оскарження регламентується Законом Російської Федерації від 27 квітня 1993 р. N 4866-1 (в ред. Від 14 грудня 1995 р.) "Про оскарження до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян" "*", а також Цивільним процесуальним кодексом Російської Федерації (далі - ЦПК) і Арбітражним процесуальним кодексом Російської Федерації (далі - АПК) . --- "*" Відомості З'їзду народних депутатів Російської Федерації і Верховної Ради Російської Федерації. 1993. N 19. Ст. 685. Цивільний процесуальний кодекс Російської Федерації. Федеральний закон від 14 листопада 2002 р. N 138-ФЗ (в редакції Федеральних законів від 30 червня 2003 р. N 86-ФЗ, від 7 червня 2004 р. N 46-ФЗ, від 28 липня 2004 р. N 94-ФЗ, від 2 листопада 2004 р. N 127-ФЗ, від 29 грудня 2004 р. N 194-ФЗ, від 21 липня 2005 р. N 93-ФЗ, від 27 грудня 2005 р. N 197-ФЗ) / / Відомості Верховної Ради України . 2002. N 46. Ст. 4532; Російська газета. 1 липня 2003 N 126, 9 червня 2004 р. N 120, 31 липня 2004 р. N 162, 5 листопада 2004 р. N 246, 30 грудня 2004 р. N 290, 26 липня 2005 р. N 161; 30 грудня 2005 р. N 296. Арбітражний процесуальний кодекс Російської Федерації. Федеральний закон від 24 липня 2002 р. N 95-ФЗ (в редакції Федеральних законів від 28 липня 2004 р. N 80-ФЗ, від 2 листопада 2004 р. N 127-ФЗ, від 31 березня 2005 р. N 25-ФЗ, від 27 грудня 2005 р. N 197-ФЗ) / / Збори законодавства Російської Федерації. 2002. N 30. Ст. 3012; Російська газета. 31 липня 2004 N 162, 5 листопада 2004 р. N 246, 5 квітня 2005 р. N 68, 30 грудня 2005 р. N 296. Для справ про оскарження дій і рішень, які порушують права і свободи громадян, законодавством встановлена альтернативна підвідомчість. Громадянин має право звернутися зі скаргою безпосередньо до суду або до вищестоящого в порядку підлеглості державному органу, посадовій особі (за умови їх наявності), якщо він вважає, що його права і свободи порушені неправомірними діями (рішеннями) органів чи посадових осіб місцевого самоврядування. Вищі в порядку підлеглості орган або посадова особа зобов'язані розглянути скаргу в місячний термін. Якщо протягом цього терміну громадянином не отримано відповіді на скаргу або в її задоволенні відмовлено, він має право звернутися до суду. Предметом оскарження є дії (бездіяльність), рішення органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також офіційна інформація, яка послужила підставою для вчинення дії або прийняття рішення, в результаті яких порушені права і свободи громадянина. Під порушенням прав і свобод громадянина розуміється не тільки пряме порушення, а й створення перешкод для їх здійснення громадянином, незаконне покладення на нього який-небудь обов'язки або незаконне притягнення до будь-якої відповідальності. Закон "Про оскарження до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян" визначає офіційну інформацію як письмові або усні відомості, що вплинули на здійснення прав і свобод громадянина і представлені на адресу державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, підприємств та їх об'єднань, громадських об'єднань чи посадових осіб, державних службовців, які вчинили дії (взяли рішення), з встановленим авторством даної інформації, якщо вона визнається судом як підстава для вчинення дій або прийняття рішень (ч. 5 ст. 2 Закону). Предметом оскарження до суду можуть бути правові акти як індивідуального, так і нормативного характеру, що порушують права і свободи громадянина. Громадяни-підприємці та юридичні особи мають право оскаржити незаконні дії і рішення, в тому числі правові акти ненормативного характеру, в арбітражний суд (ч. 2 ст. 29 АПК РФ). Якщо права зазначених суб'єктів порушуються нормативним актом місцевого самоврядування, то скарга на такий правовий акт має розглядатися судом загальної юрисдикції. Як свідчить судова практика, найбільшу кількість справ, в яких оскаржуються дії органів і посадових осіб місцевого самоврядування, відноситься до сфери житлових правовідносин. Це пов'язано з тим, що в розпорядженні органів місцевого самоврядування знаходиться муніципальний житловий фонд і саме вони відають порядком і черговістю надання житла громадянам. Тому нерідкі випадки, коли в результаті незаконних дій органів місцевого самоврядування у цій сфері порушуються права громадян, відновити які можна через суд. Так, М. звернувся до суду з позовом до адміністрації м. Обнінська про надання жилого приміщення, посилаючись на те, що як працівник МВВС - дільничний інспектор - має право на отримання квартири протягом шести місяців з дня вступу на посаду. Своїм рішенням суд зобов'язав адміністрацію надати позивачу двокімнатну квартиру. Судова колегія у цивільних справах Верховного Суду Російської Федерації при розгляді касаційної скарги залишила рішення суду першої інстанції без зміни, вказавши, що відповідно до Закону РРФСР "Про міліцію" житлова площа у вигляді окремої квартири надається дільничним інспекторам міліції не пізніше шести місяців з моменту вступу на посаду . Тому доводи касаційної скарги про те, що судом було порушено порядок розподілу квартир, безпідставні. Отже, дії органів місцевого самоврядування, що спричинили порушення прав громадян, визнаються судом неправомірними і підлягають скасуванню. Слід вказати, що, якщо в результаті такого порушення особі було завдано матеріальної чи моральної шкоди, воно має право пред'явити позов до суду, залучаючи орган місцевого самоврядування до цивільно-правової відповідальності, пов'язаної з відшкодуванням заподіяної шкоди. На закінчення слід зазначити, що розглянуті функції місцевого самоврядування - це динамічна складова моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. В рамках цієї складової зазначена модель включає компетенцію, а також форми і методи реалізації повноважень. Як і будь-яка ефективно діюча функціональна структура, ця складова повинна відповідати наступним вимогам: поєднання самостійності і відповідальності; об'єктивна обгрунтованість і обумовленість; соціальна вмотивованість; законність; ресурсне забезпечення; гнучкість і здатність до адаптації; системна організованість (виділення функцій стратегічних, оперативних і тактичних; головних і забезпечують; загальних і приватних; кінцевих і проміжних; віддалених, близьких і безпосередніх і т.д.). Говорячи про поєднання самостійності і відповідальності, слід застерегти, що максимальна ефективність функціональної структури досягається не там, де домінує максимальна самостійність у поєднанні з максимальною відповідальністю, а там, де максимально поєднуються нехай навіть відносна самостійність і оптимальна відповідальність "*". --- "*" Акмалова А.А. Моделі місцевого самоврядування. С. 129. Отже, правове становище суб'єктів муніципальних правовідносин грунтується як на субординації і прямому підпорядкуванні, так і на координації та юридичній рівності сторін. Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. передбачає можливість здійснення контрольних повноважень федеральними та регіональними органами державної влади щодо муніципальних утворень та органів місцевого самоврядування; органи місцевого самоврядування підзвітні органам державного влади при здійсненні окремих державних повноважень. Рівність же суб'єктів характерно для тих муніципально-правових відносин, які виникають на основі договору (наприклад, між органами місцевого самоврядування та іншими господарюючими суб'єктами) "*". --- "*" Марченко О.В. Метод муніципальної-правового регулювання суспільних відносин: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Єкатеринбург, 2004. С. 10. Таким чином, побудова місцевого самоврядування на базі теорії дуалізму муніципального управління в Російській Федерації призвело до того, що з трьох можливих форм співвідношення державної влади і місцевого самоврядування: адміністративної, децентралізованою і дуалістичної - у Росії була обрана найбільш нестабільна з них - дуалістична. Ця модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування відрізняється тим, що місцеве самоврядування, з одного боку, в суворо визначених питаннях є самостійним (а саме в тих випадках, коли воно вирішує питання місцевого значення), а з іншого боку, є частиною системи державної влади (у всіх тих випадках, коли мова йде про реалізацію державних завдань). Нестабільність даної моделі породжує її постійну еволюцію - або в напрямку адміністративної, або в напрямку децентралізованої моделі взаємин. Це відбувається і в Російській Федерації. У перші роки існування даної моделі вона змінювалася у бік децентралізованої моделі взаємин. Це призвело до серйозної втрати керованості територіями, в багатьох випадках - до сваволі місцевої влади, ефективно присікти які державна влада на основі чинного законодавства виявилася не в змозі. У результаті була проведена федеральна реформа місцевого самоврядування, метою якої стало "вбудовування" місцевого самоврядування в систему державної влади. В даний час дуалістична модель перетворюється в адміністративну. Формально повної зміни в цьому напрямку перешкоджають норми Конституції Російської Федерації, що закріпили самостійність місцевого самоврядування. Проте в історії, в тому числі і нашої держави, нерідкі приклади, коли норми конституцій були фіктивними, недіючими. Чи відбудеться це до норм федеральної Конституції, що регулюють місцеве самоврядування, покаже судова практика, насамперед рішення Конституційного Суду Російської Федерації, який, по всій ймовірності, в найближчому майбутньому повинен буде вирішувати питання про відповідність її положень ряду вищеназваних норм Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "2003 |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 5. Форми державного контролю за місцевим самоврядуванням " |
||
|
||