Головна
ГоловнаЦивільне, підприємницьке, сімейне, міжнародне приватне правоЦивільне право → 
« Попередня Наступна »
Є. Н. Абрамова, Н. Н. Аверченко, Ю. В. Байгушева. Цивільне право: підручник: у 3-х томах
Том 1, частина 2, 2010 - перейти до змісту підручника

§ 4. Здійснення права публічної власності

Скарбниця. Існує два основних способи реалізації права публічної власності. Перший полягає в безпосередньому здійсненні правомочностей власника публічно-правовою освітою, коли він виступає в цивільному обороті від свого імені через уповноважені органи та особи. Така реалізація можлива тільки щодо майна, що становить скарбницю публічно-правової освіти, тобто нерозподіленого між іншими суб'єктами права. Другий спосіб полягає в передачі публічної власності спеціально створеним для цієї мети особам, щоб вони, виступаючи в обороті від власного імені, здійснювали всі правомочності права власності. Власником такого майна залишається публічно-правова освіта, а юридичним особам, яким майно передається, надаються обмежені речові права на нього - право господарського відання або право оперативного управління.
Казна - це форма об'єднання майна публічно-правової освіти * (956). Відповідно до ст. 214, 215 ЦК казну публічно-правової освіти складають кошти відповідного бюджету та інше майно, не закріплене за державними або муніципальними підприємствами або установами.
У літературі пропонується виділяти три складові частини скарбниці:
1) грошові кошти (бюджет);
2) об'єкти спеціального призначення, використовувані в публічних цілях, не підлягають відчуженню;
3) інше майно, не закріплене на правах господарського відання або оперативного управління * (957).
Особливості правового режиму такої частини скарбниці, як кошти бюджету, встановлюються нормами бюджетного законодавства. Згідно ст. 6 БК бюджет - це форма освіти і витрати фонду грошових коштів, призначених для фінансового забезпечення завдань і функцій держави та місцевого самоврядування. У Росії діє казначейська система виконання бюджету, за якої всі операції з бюджетними коштами здійснює Федеральне казначейство на основі відображення всіх операцій і коштів бюджету в системі балансових рахунків Казначейства. Для виконання бюджету органи Федерального казначейства відкривають єдиний рахунок федерального бюджету в Банку Росії, а в деяких випадках - в інших кредитних організаціях. Казначейська система дозволяє дотримати принципи достовірності бюджету, адресності та цільового характеру бюджетних коштів і гарантувати права одержувачів бюджетних коштів.
При цьому необхідно враховувати, що грошові кошти на розрахунковому рахунку банку - це не майно, а майнове право вимоги клієнта до банку. Тому кошти бюджетів не є об'єктами права власності публічно-правових утворень.
До об'єктів спеціального призначення можна віднести такі види майна:
Державний фонд дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння * (958) - сукупність дорогоцінних металів (золота, срібла, платини і металів платинової групи) та дорогоцінного каміння (природних алмазів, смарагдів, рубінів, сапфірів, олександритом, природного перлів, унікальних бурштинових утворень), що становлять частину золотовалютних резервів Російської Федерації, призначена для забезпечення виробничих, фінансових, наукових, соціально-культурних та інших потреб Російської Федерації. Даний фонд складається з Алмазного фонду (неподільного та неотчуждаемого) і Золотого запасу (використовуваного для здійснення фінансової політики держави та задоволення екстрених потреб при надзвичайних ситуаціях). За погодженням з Урядом РФ може створюватися також відповідний державний фонд суб'єкта Федерації;
Державний резерв * (959) - особливий федеральний загальноросійський запас матеріальних цінностей, призначений для використання на цілі, передбачені законом (для мобілізаційних потреб Російської Федерації, забезпечення невідкладних робіт при ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, запаси стратегічних матеріалів і товарів);
державна частина музейного фонду * (960) - музейні предмети і музейні колекції, що знаходяться у федеральній власності і власності суб'єктів Федерації ;
публічно-правова частина Архівного фонду РФ * (961) - архівні документи (юридичні акти, містобудівна документація, кіно-, фото-, відеодокументи, рукописи, малюнки, креслення, щоденники, мемуари та ін .), включені до складу Архівного фонду РФ на підставі експертизи цінності документів. Архівний фонд може перебувати у федеральній, муніципальної власності і власності суб'єктів Федерації.
Як правило, для управління вищепереліченим майном створюються спеціальні організації, які наділяються майном на праві господарського відання або оперативного управління та яким передаються об'єкти спеціального призначення для зберігання * (962). Але права оперативного управління на об'єкти спеціального призначення у таких організацій не виникає. Ці предмети є невідчужуваними.
Що стосується "іншого незакріпленого майна", що становить скарбницю, то до нього ставляться земля та інші природні ресурси, цінні папери, інші речі, не розподілені конкретним власникам на умовах обмежених речових прав.
Все майно, що становить скарбницю, забезпечує державний борг. Публічно-правова освіта відповідає за своїми зобов'язаннями всім своїм казенним майном (крім об'єктів виключної власності, вилученої з обігу), тобто які не закріплені за певними юридичними особами (абз. 5 п. 2 ст. 113, абз. 1 п. 1 ст. 126 ЦК).
Особливості здійснення права власності на акції. Особливості здійснення права власності встановлені в законодавстві щодо управління акціями. Здійснення права власності публічно-правовою освітою на акції проводиться двома способами:
через призначення представників держави у відкритому акціонером суспільстві;
через передачу акцій в довірче управління.
Перший спосіб регламентується постановою Уряду РФ від 3 грудня 2004 * (963) Права акціонера від імені Російської Федерації здійснює Федеральне агентство з управління федеральним майном, яке призначає представників і видає їм довіреності на участь у загальних зборах акціонерів і раді директорів акціонерного товариства. Позиція акціонера відображається в письмових директивах, які видаються представнику разом з довіреністю. У раді директорів інтереси Російської Федерації представляють особи, обрані з числа кандидатів, висунутих акціонером - Російською Федерацією.
Якщо прийнято рішення про використання спеціального права - "золотої акції", представники в раду директорів і ревізійну комісію акціонерного товариства призначаються Урядом РФ за поданням Мінекономрозвитку Росії, підготовленому Федеральним агентством з управління федеральним майном за погодженням з федеральними агентствами або федеральним органом.
Передача акцій публічно-правових утворень в довірче управління здійснюється на підставі Указів Президента РФ * (964) та відповідно до цивільного законодавства. Передача акцій в управління юридичним та фізичним особам здійснюється на принципах публічності і гласності за підсумками конкурсу на право укладення договору довірчого управління акціями, який проводиться за рішенням Уряду РФ. Обов'язковими умовами такого договору мають бути: заборона для довірчого керуючого розпоряджатися акціями, а також обов'язкове узгодження з уповноваженим органом позиції при голосуванні на загальних зборах акціонерів з низки питань (наприклад, при реорганізації та ліквідації товариства, емісії цінних паперів, затвердження річної звітності, укладення значної угоди).
Особливі права надає так звана "золота акція". Термін "золота акція" в законодавстві використовується в лапках, оскільки даний інструмент не має ознаками цінного паперу (зокрема, він неотчуждаем, не має ознаки публічної достовірності та ін.) Це - спеціальне право, що дозволяє управляти власністю, яка раніше була публічною, щоб зберегти її призначення і контролювати використання. Таким чином, сама "золота акція" - це не майно і не об'єкт права власності.
"Золота акція" дозволяє державі зберегти контроль над підприємством після перетворення унітарного підприємства в акціонерне товариство. Відповідно до ст. 38 Федерального закону від 21 грудня 2001 р. "Про приватизацію державного та муніципального майна" "золота акція" надає її власникові (Російської Федерації або її суб'єкту) право вето при прийнятті зборами акціонерів деяких рішень (наприклад, про зміну статуту, реорганізації та ліквідації товариства , укладення значної угоди або угоди із зацікавленістю та ін.)
Рішення про випуск "золотої акції" може бути прийнято Урядом РФ або органом суб'єкта Федерації при приватизації майнового комплексу унітарного підприємства або прийняття рішення про виключення відкритих акціонерних товариств з переліку стратегічних організацій незалежно від кількості акцій, що перебувають в державної власності. Який прийняв рішення про випуск "золотої акції" орган призначає представника в раду директорів і ревізійну комісію товариства та затверджує Положення, на підставі якого діє представник. Останній може вносити пропозиції до порядку денного річних загальних зборів, вимагати скликання позачергових загальних зборів і брати участь у загальних зборах акціонерів з правом вето. Місця представників держави в раді директорів і ревізійної комісії не враховуються при виборах членів цих органів товариства. "Золота акція" використовується з моменту відчуження з державної власності 75% акцій відкритого акціонерного товариства і діє до прийняття рішення про його припинення.
Здійснення права власності на майно, відокремлений від скарбниці і закріплене за юридичними особами. Частина публічної власності відокремлюється від скарбниці і передається створеним державним і муніципальним унітарним підприємствам, а також некомерційним організаціям - установам. Крім того, деякі державні органи мають статус юридичних осіб-установ. Названі організації володіють майном на обмеженому речовому праві, а власником його залишається публічно-правова освіта, яка створила юридична особа * (965). Створюватися вони можуть тільки у випадках, зазначених у законі (наприклад, заснування закладу унітарного підприємства названі в п. 4 ст. 8 Федерального закону "Про державні та муніципальних унітарних підприємствах" * (966).
Значення і перспективи обмежених речових прав, на яких передається юридичним особам закріплене майно, не отримали однозначну оцінку * (967) у сучасній науці * (968). Ряд авторів вважає права господарського відання та оперативного управління штучними конструкціями, придуманими в практиці соціалістичної економіки, від використання яких необхідно відмовитися в сучасних умовах * (969). Інші дослідники вважають, що невластива нормальному товарному обігу ситуація, за якої юридична особа не є власником майна, - наслідок перехідного періоду російської економіки * (970). Вони пропонують замінити неефективні унітарні підприємства на іншу форму господарювання - на акціонерні товариства. Але їх противники стверджують, що неефективність унітарних підприємств викликана не недоліками права господарського відання, а невмінням публічно-правових утворень та їх представників управляти майном, відсутністю дієвих механізмів дотримання громадських інтересів в країні. Тому право господарського відання і право оперативного управління можуть стати ефективним знаряддям управління публічною власністю * (971), а прихильники зворотного підходу спираються не на докази, а на ідеологічні передумови * (972).
Згідно ст. 126 ГК юридичні особи, створені публічно-правовою освітою, не відповідають за його зобов'язаннями, а публічно-правова освіта не відповідає за зобов'язаннями створених ним юридичних осіб, крім випадків, передбачених законом. Такі випадки передбачені Цивільним кодексом, а також нормативними актами про окремі юридичних особах * (973).
Оскільки публічно-правова освіта залишається власником переданого майна, для його збереження і використання в публічних інтересах законом передбачені особливі механізми. Так, унітарне підприємство володіє, на відміну від інших комерційних організацій, спеціальноюправоздатність. В силу цього угода, укладена юридичною особою в суперечності з цілями діяльності, зазначеними у статуті, може бути визнана судом недійсною за позовом цієї юридичної особи, його засновника або державного органу, якщо інша сторона в угоді знала про її незаконність (ст. 173 ЦК). Таким чином, публічне майно передається юридичній особі з умовою збереження його призначення. Отримання прибутку хоча і є основною метою діяльності комерційної організації, але щодо унітарних підприємств може розглядатися тільки як засіб для досягнення інших цілей - загальнонаціональних. У силу цього багато дослідників ставлять питання про спірність віднесення унітарних підприємств до числа комерційних організацій.
Крім того, у власника залишаються деякі правомочності щодо переданого і закріпленого майна, обсяг яких визначений законом. Правомочності власника виявляються подвійно:
  1) ряд дій, що тягнуть правові наслідки для юридичної особи, може здійснювати тільки сам власник (прийняття рішення про створення, реорганізації та ліквідації, затвердження та зміна статуту, призначення на посаду керівника, затвердження бухгалтерської звітності та ін);
  2) ряд дій відбувається тільки за згодою власника (великі угоди, угоди, пов'язані з наданням позик, поручительств, іншими обтяженнями, участь в юридичних особах і в об'єднаннях юридичних осіб, створення філій та представництв та ін.)
  Крім того, власник майна унітарного підприємства вправі звертатися до суду з позовами про визнання заперечної операції недійсною і застосування наслідків недійсності нікчемного правочину, а також витребувати майно унітарного підприємства з чужого незаконного володіння.
  Оскільки в перерахованих вище випадках публічно-правова освіта виступає як носія публічної влади, а не власника, названі дії слід кваліфікувати як односторонні угоди, хоча вони і вдягаються у форму розпорядчого акта (наприклад, розпорядження органу з управління майном про закріплення на праві оперативного управління за установою того чи іншого об'єкта). Такий розпорядчий акт не може розглядатися як акт державних органів та органів місцевого самоврядування, передбачений у подп. 2 п. 1 ст. 8 ДК як самостійного підстави виникнення цивільних прав та обов'язків; він є тільки передбаченої формою волевиявлення уповноваженого органу * (974).
  Водночас унітарні підприємства та установи є самостійними юридичними особами. Власник не може довільно обмежувати правомочності володарів обмежених речових прав на майно, наприклад вилучати, передавати в оренду або іншим чином розпоряджатися закріпленим майном. Акти державних органів та органів місцевого самоврядування за розпорядженням таким майном повинні визнаватися недійсними за вимогами юридичних осіб.
  Від імені публічно-правової освіти повноваження власника здійснюють * (975):
  федеральні органи виконавчої влади щодо що в їх віданні унітарних підприємств за погодженням з Федеральним агентством з управління федеральним майном (затвердження статуту, призначення керівника, узгодження прийому на роботу головного бухгалтера, затвердження програми діяльності підприємства, узгодження укладення деяких угод, затвердження звітів і ін );
  Федеральне агентство з управління федеральним майном, яке:
  а) затверджує аудитора, формує статутний капітал, стверджує передавальний акт або розподільчий баланс щодо всіх унітарних підприємств;
  б) здійснює інші повноваження щодо суб'єктів, які не перебувають у віданні федеральних органів.
  Узгодження угод здійснюється також Федеральним агентством з управління федеральним майном. Рішення про погодження угоди приймається протягом місяця з моменту внесення пропозиції унітарним підприємством в Агентство з обгрунтуванням та необхідними документами для укладання угоди. Угоди з продажу майна здійснюються шляхом продажу майна на аукціоні, організатором якого виступає підприємство або за договором з ним інша особа * (976).
  Закріплення частини громадського майна за юридичними особами дозволяє публічно-правовим утворенням, зберігаючи цільове призначення майна і контроль за його використанням, перекласти тягар утримання на інших суб'єктів. Крім звільнення публічно-правової освіти від витрат з управління майном, відокремлення від скарбниці частини майна зменшує ту частину публічної власності, на яку може бути накладено стягнення за боргами публічного власника. 
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 4. Здійснення права публічної власності"
  1.  ВСТУП
      здійсненні найважливішого виду влади, яка не є тільки політичним гаслом. Залучення представників суспільства в процеси державного управління завжди розглядалося юридичною наукою як найважливіша складова статусу громадянина. У різних державах по-різному вирішують проблему залучення громадян у здійснення влади, оскільки на ці процеси впливають політичні, правові та
  2.  § 3. Джерела муніципального права.
      здійснення місцевого самоврядування через представників не вичерпується виборними органами, а включає в себе й інші органи (виконавчо-розпорядчі, контрольні тощо); місцеве самоврядування здійснюється в міських, сільських поселеннях та на інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій; зміна меж таких територій допускається тільки з урахуванням думки
  3.  § 1. Місцеве самоврядування в системі народовладдя.
      здійснення місцевого самоврядування є не правом, а обов'язком відповідних місцевих спільнот. Це випливає і з характеристики місцевого самоврядування як форми здійснення народом своєї влади. Згідно ч. 2 ст. 3 Конституції Російської Федерації народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. У
  4.  § 2. Місцевий референдум
      здійсненню інших, необгрунтовано заміщати їх. Референдум як вищий безпосереднє вираження влади народу, за змістом Конституції Російської Федерації, не може бути спрямований на заперечення відбулися законних вільних виборів, які також є вищим безпосереднім вираженням влади народу, оскільки фактично це призводило б до перегляду їх підсумків і, як наслідок, - до порушення
  5.  § 13. Інші форми безпосереднього здійснення населенням місцевого самоврядування та участі у його здійсненні.
      здійснення населенням місцевого самоврядування та участі населення у здійсненні місцевого самоврядування громадяни вправі брати участь у здійсненні місцевого самоврядування в інших формах, що не суперечать Конституції Російської Федерації, федеральним і регіональним законам. У вітчизняній літературі з місцевому самоврядуванню в числі таких форм називають мітинги, демонстрації, ходи,
  6.  § 4. Статус депутата, члена виборного органу, виборного посадової особи місцевого самоврядування
      здійснення своїх повноважень. Термін повноважень депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування встановлюється статутом муніципального освіти і не може бути менше двох і більше п'яти років. Повноваження депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування починаються з дня його обрання і припиняються з дня початку роботи
  7.  § 4. Компетенція представницького органу.
      здійснення права законодавчої ініціативи в законодавчому органі державної влади суб'єкта Федерації; заслуховування звітів посадових осіб адміністрації муніципального освіти та керівників муніципальних підприємств, установ, організацій про поточну роботу та внесення чолі муніципального освіти подань з їх звітами; встановлення порядку призначення на посаду
  8.  § 1. Муніципальне право: ознаки, предмет і функції
      здійсненням функцій місцевого самоврядування, а також в інших випадках, пов'язаних із здійсненням населенням місцевого самоврядування, як рівнозначні. Тому можна було б іменувати галузь права, регулюючу відносини місцевого самоврядування, не муніципальним, а місцевим правом. Можливі й інші найменування - земське право, комунальне право, право місцевого самоврядування.
  9.  § 5. Система муніципального права
      здійсненні місцевого самоврядування на добровільних засадах. Перший блок включає такі інститути: територіальної організації місцевого самоврядування; статусу та порядку діяльності органів, посадових осіб місцевого самоврядування; безпосереднього здійснення громадянами місцевого самоврядування, муніципальної влади. Другий блок включає інститут громадського територіального
  10.  § 1. Правотворчі повноваження в сфері місцевого самоврядування
      здійснення правового регулювання у сфері спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Однак такий висновок потребує уточнення. Справа в тому, що місцеве самоврядування, як це було показано вище, об'єднує різнорідні суспільні відносини, що регулюються нормами різних галузей права. Тому важливо ще врахувати співвідношення правотворчих повноважень Російської Федерації і її