| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 3. Принцип прямої дії права Європейського союзу |
||
|
У системі різноманітних принципів права Європейського союзу особливе місце займає принцип прямої дії цього права в його відносинах з національним правом. У правовій теорії і практиці цей принцип не без підстав, іменуючи "доктриною прямої дії", відносять разом з принципом верховенства європейського права до розряду фундаментальних принципів, на основі яких будується і "підтримується європейський правопорядок" * (1222), що розглядається в даний час з подачі Європейського суду не інакше як як "конституційного правопорядку" * (1223). Визначаючи характер взаємозв'язку і взаємодії права Європейського союзу і національного права, дослідники вірно помічають, що в практичному плані здійснення принципу прямої дії права поряд з принципом його верховенства означає "для фізичних та юридичних осіб можливість спиратися на право Співтовариств і домагатися його реалізації через суди держав-членів ", а для європейського правопорядку - його утвердження і розвиток * (1224). У теоретичному і практичному плані принцип прямої дії європейського права проявляється у вигляді можливості і здібності норм, що містяться в актах, які виходять від органів та інститутів Євросоюзу і Співтовариств, виступати у вигляді регулятора суспільних відносин, що виникають на території держав-членів, безпосередньо, напряму, без необхідності їх ратифікації чи інших форм їх офіційного визнання з боку держав. Такого роду пряме, безперешкодне застосування актів Європейського союзу і Співтовариств на території держав-членів, безсумнівно, сприяє посиленню взаємозв'язку та взаємодії правової системи даного національної освіти з національними правовими системами і тим самим створює необхідні умови для підвищення їх загальної злагодженості та посилення ефективності. Говорячи про це, не можна не погодитися з думкою, висловленою в літературі, про те, що якби на шляху прямого впливу права Євросоюзу і Співтовариств на національне право існувало "обмеження" у вигляді необхідності його ратифікації або іншої форми імплементації, то це право "втратило б свою нинішню ефективність, оскільки необхідність погоджувальної процедури поставила б її реалізацію в жорстку залежність від кожної держави-члена і загальні інтереси могли б бути серйозно порушені" * (1225). 2. Аналіз чинного законодавства та судової практики Європейського союзу з усією очевидністю вказує на те, що хоча принцип прямої дії наднаціонального права представляється у вигляді фундаментального, а отже - до певної міри універсального принципу, який за логікою речей мав би поширюватися на всі без винятку акти, виходять від наднаціональних органів та інститутів, проте це не зовсім так * (1226). Даний принцип має шірокоохвативающій, але аж ніяк не всеохоплюючий і до того ж досить диференційований характер. Своє початкове закріплення принцип прямої дії наднаціонального права отримав в установчих договірних актах Євросоюзу і Співтовариств, зокрема в Договорі, що засновує Європейське співтовариство, і поширювався лише на деякі юридичні акти, а саме на регламенти - "акти загального характеру ", що є" обов'язковими у всіх своїх складових частинах "як для наднаціональних, так і для національних органів та інститутів і підлягають" прямого застосування в усіх державах-членах ", а також на рішення, що містять в собі положення нормативного характеру, що приймаються за кожного конкретного випадку, і які є обов'язковими "в усіх своїх складових частинах" для кожного суб'єкта права, "кому вони адресовані", включаючи держави-члени, корпорації та інші юридичні та фізичні особи * (1227). У більш пізній період принцип прямої дії наднаціональних актів був поширений практикою Європейського суду справедливості також на ряд інших правових актів, що виходять від різних органів та інститутів Євросоюзу, в тому числі "як виняток" - на директиви як на "інструмент" гармонізації і певної уніфікації наднаціонального та національного права * (1228). Відповідно з судовою практикою 1980-х і 1990-х років директива може мати пряму дію в тих випадках, якщо вона не була імплементована, незважаючи на закінчення строку її реалізації в національне право, і якщо вона за своїм змістом є "досить конкретної, щоб застосовуватися в окремому випадку" * (1229). Пряме застосування директиви грунтується на принципі effect utile, направленому на додання правовим нормам Євросоюзу та Співтовариств максимальної ефективності. Пряма дія директив має так званий вертикальний характер, що означає, що суб'єкти права - юридичні та фізичні особи, захищаючи свої інтереси, можуть посилатися на директиви тільки по відношенню до національних державним властям і судам (вертикальне дію по відношенню до третіх осіб). Однак це дію директив, будучи обмеженим сферою взаємовідносин держави і громадян, не поширюється на взаємовідносини суб'єктів права - приватних осіб і, відповідно, не створює для них ніяких прав і обов'язків. Це означає, що пряма дія цих актів, поширюючись лише на сферу відносин, що виникають між приватними особами і державою, і не зачіпаючи відносини, що виникають між юридичними та фізичними особами, мають тільки вертикальний, але не горизонтальний характер * (1230), іменований таким і розглянутий у якості такого у всіх тих випадках, "коли один індивід виступає з претензіями стосовно іншого індивіду" * (1231) і коли в такого роду претензійних відносинах в якості суб'єкта права, а точніше, в якості однієї зі сторін, не виступає ні державний, ні наддержавний інститут чи орган. Приділяючи значну увагу прямому дії директив та вироблення при цьому певних принципів і правил, Європейський суд справедливості, а разом з ним і дослідники виходять з того, що: а) правовою основою принципу прямої дії директив, які є обов'язковими для кожного окремо взятої держави-члена, якому вони адресуються, "в тому, що стосується очікуваного результату", служить, так само як і щодо регламентів і рішень, ст. 249 Договору про заснування Європейського Співтовариства; б) обов'язковість застосування директив у разі їх прямої дії, так само як і в інших випадках, покладається не тільки на національні суди, а й на інші відповідні органи держав-членів * (1232), в) у багатьох випадках принцип прямої дії поширюється не на всю директиву як таку в цілому, а тільки на окремі її положення або на ряд містяться в ній положень * (1233); г) крім загальних умов і вимог, при дотриманні яких реалізується принцип прямої дії наднаціонального права по відношенню до національного, у випадках з прямим застосуванням директив Європейського суду справедливості може виробляти також і спеціальні умови щодо кожного конкретного випадку * (1234); д) в повсякденній реальності принцип прямої дії європейського права найчастіше реалізується не стільки сам по собі, скільки у взаємозв'язку і взаємодії з іншими соотносящимися з ним принципами (принцип верховенства наднаціонального права, принцип пропорційності та ін.) Основні положення, що стосуються прямої дії директив в цілому або їх окремих складових частин, в значній мірі відносяться також до прямої дії ряду інших нормативних правових та індивідуальних актів, що видаються наднаціональними європейськими органами та інститутами. Хоча при цьому, в силу того що принцип прямої дії, на відміну, скажімо, від принципу верховенства наднаціонального європейського права стосовно національного, не має безумовного характеру, не може бути повного збігу вимог і умов, при яких безпосередньо застосовується на території національних держав той чи інший наднаціональний акт. Подібно до того як правова теорія і юридична практика Європейського союзу і Співтовариств виробила цілий ряд способів або форм "переходу" ("переміщення" - transposition) норм наднаціонального права в національне, так і Європейський суд справедливості сформулював, спираючись на відповідні положення установчих договорів, ряд прецедентних правил у вигляді певних вимог і умов, при наявності яких реалізується принцип прямої дії різних наднаціональних актів. Серед найбільш поширених форм "переходу" норм наднаціонального, в основі своїй романо-германського, права в національне, зокрема в загальне право Великобританії, виділяють такі, як інкорпорація норм і різних положень загальноєвропейського права в чинне національне, в даному випадку - англійське право; прийняття нових або зміну існуючих національних актів у плані реалізації вимог, які у національних актах, та ін * (1235) Що ж стосується вимог і умов прямої дії наднаціонального права по відношенню до національного права своєрідної форми "переміщення", а точніше - "впровадження" першого в друге, то тут стосовно до різних груп наднаціональних нормативно-правових та інших актів існує свій диференційований підхід * (1236). Визнання конкретної норми наднаціонального права як безпосередньо діючою, резонно помічається у зв'язку з цим у науковій літературі, "залежить, по-перше, від її змісту, а по-друге, від джерела, в якому вона закріплюється "* (1237). Виходячи з цього всі наднаціональні нормативні правові та інші акти з точки зору можливості і ступеня їх прямої дії або застосування на території держав-членів можна поділити на такі три групи: 1) на акти, які в повному обсязі і поза всяких умов мають пряму дію. Це регламенти, рішення та деякі інші нормативні правові та індивідуальні акти, що виходить від європейських недержавних органів та інститутів; 2) на акти, що мають пряму дію лише при дотриманні певних умов і вимог, сформульованих і закріплених у відповідних рішеннях Європейського суду справедливості. Це, зокрема, директиви, договірні акти, укладені Європейськими співтовариствами з третіми країнами, і ряд інших актів. При цьому, як вірно зауважують дослідники * (1238), нерідко бувають такі ситуації, коли один і той же джерело включає норми, одні з яких володіють прямою дією, а інші не мають такого (наприклад, норми-цілі, норми-дефініції і др .); 3) на акти, які не можуть ні за яких обставин і умов в даний час мати прямої дії. Йдеться, зокрема, про акти, що приймаються в процесі співпраці поліцій і судових органів держав-членів у кримінально-правовій сфері. Це такі, наприклад, акти, прийняті "одноголосно з ініціативи будь-якої держави-члена або комісії" Радою, як рамкові рішення, які згідно з Договором про Європейський Союз є обов'язковими для держав-членів "відносно результату, якого потрібно досягти, залишаючи в той же час національним інстанціям компетенцію щодо форми і методів досягнення ", але разом з тим вони" не можуть мати прямої дії ". У даному випадку маються на увазі рамкові рішення, прийняті в цілях зближення "законів та підзаконних актів" держав-членів. Аналогічно йде справа і з рядом інших рішень Ради, прийнятих у кримінально-правовій сфері співробітництва поліцій і судових органів держав-членів згідно з Договором про Європейський союз, які хоч і є для них обов'язковими, але тим не менш "не можуть мати прямої дії" * (1239). 3. У такого роду випадках, коли наднаціональний акт, будучи обов'язковим за своєю суттю і характером для держав-членів та їх різних органів, але разом з тим не має і не може мати прямої дії, у вітчизняній і зарубіжній літературі зазвичай кваліфікують як акт, який підлягає НЕ прямого застосування, а "опосередкованого виконанню". Констатуючи, що "в більшості випадків право Співтовариств виповнюється державами-учасниками", автори акцентують увагу на тому, що "слід безпосереднє міждержавне виконання відрізняти від опосередкованого міждержавного виконання" * (1240). При цьому підкреслюється, що якщо при "безпосередньому виконанні", тобто при прямому дії, "процес здійснюється за рахунок прямо застосовуваного первинного права, розпоряджень і безпосередньо діючих директив", то при "опосередкованому міждержавному виконанні" "працює" національне право, маючи на увазі, що "виконання здійснюється за допомогою видання національних законів, постанов і розпоряджень "* (1241). Зрозуміло, що дані національні акти видаються "на основі та на виконання" відповідних наднаціональних актів, таких, зокрема, як рамкові і інші рішення, що приймаються в кримінально-правовій сфері і виступають в якості свого роду основи наднаціонального і національного законодавства в даній області * (1242). У процесі прийняття і застосування цих актів, що є складовою частиною, ланкою "опосередкованого виконання" відповідних наднаціональних актів, так само як і в процесі прямого застосування останніх, коли це допускається діючими європейськими нормативами, законодавець повинен керуватися такими загальнозначущими принципами, як принцип ефективності, що виходить з того, що реалізація норм, що містяться в національних актах, "не може бути практично неможливою або утрудненою"; принцип рівнозначності, або еквівалентності, згідно з яким "національне право не може бути менш сприятливим" у порівнянні з відповідними нормами наднаціонального права і який спрямований на "запобігання зневаги при застосуванні права Співтовариств по відношенню до суто національних справах" * (1243), та ін Підрозділ всього процесу реалізації, а точніше - застосування права Європейського союзу і Співтовариств на дві складові частини - "пряме застосування в усіх державах-членах" і "опосередковане виконання" - безсумнівно, носить досить умовний характер, маючи на увазі ту обставину, що деякі наднаціональні акти, зокрема директиви, в одних своїх складових частинах можуть мати пряму дію, а в інших - реалізовуватися шляхом "опосередкованого виконання". Аналогічним чином йде справа і з договірними актами, включаючи, природно, і установчі договори, які, за висновком експертів, містять у собі, з одного боку, положення, що підлягають "прямого застосування на території держав-членів", а з іншого - "загальні положення ", що вимагають для своєї реалізації на території, що знаходиться під юрисдикцією держав-членів, прийняття на національному рівні спеціальних нормативних правових актів * (1244). Європейський суд справедливості неодноразово вказував на те, що ряд положень, що містяться, зокрема, в Договорі про заснування Європейського співтовариства, в силу свого досить загального характеру "не можуть мати прямої дії" * (1245). Це стосується, наприклад, таких положень, за якими була позначена позиція Європейського суду, як положення, пов'язані з реалізацією принципу субсидіарності (ст. 5), з визначенням квот у сфері міждержавної торгівлі (ст. 33), з реалізацією принципу вільного руху капіталу (ст. 67, 71), із здійсненням різних сторін і аспектів соціальної політики держав-членів (ст. 117, 118) та ін * (1246) Наявність таких "двоїстих" за своєю природою і характером з точки зору прямого дії актів, як директива, так само як і багатьох загальних положень установчих та інших договорів, які не можуть бути реалізовані безпосередньо, а лише шляхом видання відповідних національних актів, свідчить, крім усього іншого, про те, що загальнообов'язковий характер наднаціональних правових актів далеко не завжди співвідноситься з безпосереднім характером їх застосування. Тут має місце певний і цілком зрозумілий "розрив" між общеобязательностью наднаціональних актів і безпосередністю їх застосування, реалізацією їх без допомоги національних актів. Певною мірою він є породженням і одночасно відображенням того співвідношення повноважень у правотворчій і правозастосовчій сфері, яке склалося між наднаціональними органами та інститутами, з одного боку, і суверенними національними державами, з іншого. Маючи загальнообов'язковий і в цьому сенсі безумовний характер, багато наднаціональні акти проте повністю або частково "проникають" в національні правові системи не прямо, безпосередньо, як це слід було б здійснювати по відношенню до загальнообов'язкових актам, а "побічно", опосередковано * (1247). У результаті цього в національних правових системах, за винятком безпосередньо реалізуються наднаціональних актів, що свідчать про наявність у Євросоюзу і Співтовариств таких правотворчих повноважень, які дозволяють приймати акти, безпосередньо входять в ці системи, зберігається досить значний масив правових норм, які прямо або побічно опосередковуються національними державами. Його обсяг, так само як і сфера його застосування, тісно пов'язані і повністю залежать від рівня розвитку процесу загальноєвропейської економічної, соціальної, політичної та іншої інтеграції взагалі і державно-правової інтеграції зокрема. Посилення цього процесу неминуче: сама логіка розвитку подій веде до збільшення обсягу і розширення сфери прямого застосування на території держав-членів правових норм, породжуваних загальноєвропейськими органами та інститутами, і, відповідно, до скорочення обсягу і звуження сфери застосування правових норм, прямо або побічно опосредуемих державами-членами. І навпаки, ослаблення, а тим більше гальмування або розвиток назад даного процесу з неминучістю призведе до зворотного результату. А саме - до збереження на колишньому рівні або розширення сфери дії національного права і, відповідно, - до звуження сфери, в тому числі і прямого застосування, наднаціонального права. 4. Розглядаючи особливості принципу прямої дії права Європейського союзу і Співтовариств, необхідно зауважити, що крім класифікації норм і юридично значущих положень на норми та положення вертикального і горизонтального характеру, норми і положення прямого та опосередкованого виконання, а також на так звані норми "самопрімененія" * (1248), багато західних автори поділяють норми і положення прямої дії, а разом з ними і відповідні принципи на феномени під назвою "пряму дію" (direct effect) і "пряме застосування" (direct applicability). У вітчизняній літературі слідом за західними авторами, які не поділяють дані позиції, вірно констатується, що грань між цими поняттями "є вельми тонкої, і її не завжди вдається точно провести" * (1249). Адже не випадково навіть Європейський суд справедливості, як відзначають дослідники, далеко не завжди буває послідовний у даному питанні, маючи на увазі, що в одних випадках він взагалі не проводить різниці між "прямою дією" і "прямим застосуванням" наднаціонального права * (1250) , а в інших хоча і проводить між ними грань, але при цьому допускається змішання використовуваних термінів і понять * (1251). Не випадково і те, що серед експертів у галузі загальноєвропейського права з даного питання ніколи не було єдиної думки, свідченням чого є те, що одні автори традиційно проводять відмінність між "прямою дією" національного права і його "прямим застосуванням", інші розглядають їх як "рівнозначні", а треті виходять з того, що "хоча відмінність між цими поняттями існує, але їх не слід перебільшувати" ("драматизувати" - to dramatize) * (1252). Однак як би там не було, факт залишається фактом, що значна частина дослідників-теоретиків і практиків вважає за необхідне не тільки проводити, а й ретельно враховувати в процесі пізнання характеру відносин наднаціонального та національного права відмінність між "прямою дією" і "прямим застосуванням" першого по відношенню до другого. Незважаючи на часто допускаемую при цьому термінологічну плутанину і підміну понять, як про це свідчать джерела * (1253), весь хід міркувань авторів зводиться зрештою до того, що під "прямим застосуванням" наднаціонального права розуміється отримання юридичної сили національними актами на території держав -членів без прийняття яких би то не було інших актів, що вводять їх в дію. Дане уявлення про "прямому застосуванні" і його поняття своїм джерелом походження мають, за висновком експертів, моністичну концепцію міжнародного права і адресуються в основному державам-членам та їх органам * (1254). Що ж стосується "прямої дії" (в німецькому варіанті - unmittelbare Wirkung) національного права * (1255), то, судячи з численних досліджень, мова йде про безпосереднє застосування на території держав-членів таких положень, що містяться в установчих договірних актах, які: 1) в тій чи іншій мірі стосуються прав і свобод індивідів; 2) можуть і повинні бути безпосередньо забезпечені національними судами; 3) є чіткими і яскраво вираженими; 4) не вимагають для своєї реалізації прийняття будь-яких додаткових актів або інших заходів з боку національних органів та інститутів, так само як і з боку держав-членів; 5) в силу своєї ясності і чіткої вираженості не потребують тлумаченні; 6) не залишають для держав-членів ніякої "скільки-небудь істотної свободи і можливості розсуду" в процесі їх застосування * (1256). У числі такого роду положень, що містяться в установчих договірних актах і потрапляють під категорію актів прямої дії, у науковій літературі і в європейській судовій практиці виділяють такі положення, які стосуються: заборони дискримінації за національною ознакою; збереження рівної оплати праці чоловіків і жінок; недопущення прийняття заходів, які в тій чи іншій мірі обмежують права і можливості держав у сфері боротьби з монополізмом; забезпечення вільного переміщення товарів і робочої сили в рамках Євросоюзу в цілому і кожної держави-члена окремо та ін * (1257) Наявність даних та інших їм подібних чітко виражених за формою і юридично значущих за суттю та змістом положень установчих договірних актів, застосування яких безпосередньо, без яких би то не було додаткових актів, забезпечується судовими органами і свідчить, з одного боку, про відносну широті сфери прямого дії національного права, а з іншого - про її складності і внутрішньої суперечливості. Останнє особливо яскраво простежується тоді, коли автори намагаються проводити чітку, важко проведену грань між "прямою дією" і "прямим застосуванням". Адже по суті справи і те й інше є не чим іншим, як формою прямої реалізації загальноєвропейського права на території традиційного дії національного права. Існуюча ж між ними різниця, яка полягає в основному в тому, що норми і положення однієї з даних груп, безпосередньо діють на території держав-членів, містяться в актах, що виходять від наднаціональних органів та інститутів, а другий - в установчих договорах, не має, як видається, скільки-небудь важливого в теоретичному і практичному плані значення. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 3. Принцип прямої дії права Європейського союзу" |
||
|
||