| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
3.2. Проект Конституційної комісії |
||
|
Проект КК мав спочатку наступну структуру: Преамбула. Розділ перший. Основи конституційного ладу Російської Федерації; Розділ другий. Основні права, свободи та обов'язки людини і громадянина, що включав глави: I. Загальні положення. II. Громадянство. III. Цивільні права. IV. Політичні права і свободи. V. Соціальні, економічні та культурні права і свободи. Глава VI. Гарантії прав і свобод людини. VII. Основні обов'язки. Розділ третій. Громадянське суспільство, що включав глави: VIII. Власність, праця, підприємництво. IX. Політичні партії та інші громадські об'єднання. X. Релігія і релігійні об'єднання. XI. Наука, освіта, виховання і культура. XII. Сім'я. XIII. Засоби масової інформації. Розділ четвертий. Федеративний устрій, що включав глави: XIV. Склад і територія Російської Федерації. XV. Компетенція Російської Федерації, республік і федеральних територій. XVI. Мови. Розділ п'ятий. Система державної влади, що включав глави: XVII. Завдання держави. Вищі органи державної влади. XVIII. Президент Російської Федерації. XIX. Парламент (Верховна Рада) Російської Федерації. XX. Уряд (Рада Міністрів) Російської Федерації. XXI. Судова влада. XXII. Прокуратура і слідчий комітет. XXIII. Місцева влада і місцеве самоврядування. XXIV. Фінанси та бюджет. XXV. Захист держави. XXVI. Надзвичайний стан. Розділ шостий. Прикінцеві положення, що включав глави: XXVII. Порядок зміни Конституції. XXVIII. Вступ Конституції в силу. XXIX. Столиця і державні символи Федерації. Розділ сьомий. Перехідні положення, що включав глави: 1. Про права, свободи та обов'язки людини і громадянина. 2. Про соціально-економічних статтях. 3. Про федеративний устрій. 4. Про систему державної влади. 5. Про судову влади. 6. Про законодавстві Російської Федерації. Як вже говорилося, проект КК постійно вдосконалювався, і в результаті в нього часто вносилися зміни, в тому числі і структурні. Наприклад, у варіанті на жовтень 1991 глави III і IV об'єднані в одну - "Громадянські й політичні права і свободи"; в наступній, що стала IV розділі на перше місце в назві поставлені економічні і далі соціальні та культурні права і свободи. За новою нумерації глава VI стала називатися "Обов'язки", тобто без слова "основні". У третьому розділі за новою нумерації глава VIII тепер називалася "Громадські об'єднання", тобто було виключено згадку про політичні партії. У розділі четвертому глава XIV називалася "Повноваження Російської Федерації, республік і земель", таким чином, поняття "державні території" поступилося місцем поняттю "землі". Розділ п'ятий став іменуватися "Система державної влади та місцевого самоврядування" та зазнав серйозні внутрішні зміни: була виключена окрема глава (XVII) про завдання держави, вищих органах державної влади; на друге місце в розділі перемістилася глава про Верховну Раду, випередивши главу про Президента РФ ; замість глави тільки про Уряді РФ з'явилася розширена глава "Система федеральної виконавчої влади"; виключається окрема глава про прокуратуру та слідчому комітеті; раніше одна глава про місцеву владу (тобто суб'єктів РФ) і місцеве самоврядування поділяється на дві глави - "Основи організації влади республік і земель "та" Основи місцевого самоврядування "; назву глави" Захист держави "поступається новому -" Оборона і безпека "; з'являється нова невелика глава" Державна служба ". У шостому розділі глава про державні символи і столиці ставиться на перше місце, а дві інші глави об'єднуються в одну - "Набуття чинності і порядок зміни Конституції Російської Федерації". Невеликі структурні зміни торкнулися і останнього, сьомого розділу, який до того ж перестав називатися розділом. Удосконалення тексту проекту КК тривало, хоча ознаки його стабілізації були вже в наявності. Наприклад, у підготовленому до VI З'їзду (квітень 1992 р.) тексті перші три розділу не мають нововведень в найменуванні. Як міг вже побачити уважний читач, не було ясності в характеристиці Росії як федерації та її суб'єктний склад. Тому за первісним варіантом передбачалося говорити про республіках і про "федеральних територіях", маючи на увазі під ними територіальні одиниці - краю, області, міста республіканського підпорядкування. Далі з'явилася ідея називати їх "землями", і це поняття ми знаходимо в жовтневому (1991 р.) варіанті. Потім і воно відкидається, до того ж на даний момент були підписані Федеративної договори, за якими територіальні одиниці офіційно визнавалися суб'єктами РФ. І в проекті на квітень 1992 ми бачимо перерахування в назвах та змісті відповідних глав поряд з республіками також країв, областей, автономних областей, автономних округів. На структуру і зміст проекту, їх зміну впливали, звичайно, розвиток концепції нової Конституції, а також протистояння різних політичних груп як у суспільстві, так і на рівні керівництва країною, регіонами. Досить сказати, що на засіданні КК у жовтні 1990 р., коли перший варіант проекту був прийнятий за основу, він отримав 37 голосів "за" і 32 "проти" * (167). Але поступово нові постулати суспільного ладу після запеклих дискусій все ж впроваджуються в життя, знаходять відображення в законодавчих актах. Відповідно і положення проекту Конституції менше приймаються в багнети, більше того - поступово знаходять підтримку. Так, в березні 1992 р. він був схвалений вже майже всіма членами КК. VI З'їзд народних депутатів РФ 18 квітня 1992 постановою, прийнятим більш ніж 2/3 голосів, схвалив загальну концепцію конституційних реформ в РФ, покладену в основу проекту нової Конституції РФ, а також основні положення проекту * (168). Зупинимося на найважливіших особливостях змісту даного проекту Конституції РФ, в основному орієнтуючись на останній його варіант (травень-липень 1993 р.), в міру можливостей нагадаємо і про еволюцію концепцій і знайдених рішень. У невеликій преамбулі говорилося, що Конституцію приймає багатонаціональний народ РФ, з'єднаний загальної долею на нашій землі, шануючи пам'ять предків, передали нам любов до Батьківщині, світлу віру в добро і справедливість; стверджуючи свободу, права людини і гідне життя, громадянський мир і злагода; зберігаючи історично склалося державне єдність; відроджуючи Росію і роблячи непорушною її демократичну державність; виходячи з відповідальності за свою Батьківщину перед нинішнім і майбутніми поколіннями, усвідомлюючи себе частиною світового співтовариства. У першому розділі проекту Конституції - "Основи конституційного ладу" - у ст. 1 "Державний суверенітет" Росія проголошується суверенною, правовою, демократичною, федеративною, соціальним, світською державою з республіканською формою правління. Носієм суверенітету і єдиним джерелом державної влади РФ названий її багатонаціональний народ. У проекті є ст. 4 "Народовладдя", в якій передбачається здійснення влади народом безпосередньо, а також через систему державних органів і місцеве самоврядування. У проекті йдеться, що ніяка частина суспільства, ніяке об'єднання і ніяке окрема особа не можуть привласнювати собі владу в державі. Узурпація державної влади є найтяжчим злочином. Громадяни РФ мають право чинити опір будь-якій спробі насильницької зміни або насильницького усунення існуючого конституційного ладу. Людина, її права і свободи, життя і здоров'я, честь і гідність, особиста недоторканність і безпека оголошуються проектом вищою цінністю в РФ. Поряд з характеристикою РФ як правової держави проект містив окрему статтю "Верховенство права", причому вона переміщалася по мірі роботи ближче до початку тексту, що свідчило про додання КК великого значення даному принципу. В останньому варіанті це вже ст. 3, тобто варто навіть перед статтею про народовладдя. Вона вимагає від усіх підпорядкування праву, говорить про прямому дії Конституції, вимагає публікації правових актів, проголошує складовою частиною права РФ загальновизнані принципи і норми міжнародного права. Проект в ст. 6 фіксував принцип поділу влади в тому його вигляді, про який ми вже згадували раніше і який вже був відображений при реформі колишньої Конституції, тобто виділення, по-перше, законодавчої, виконавчої та судової влади, по-друге, трьох рівнів здійснення повноважень - федеральний, суб'єкти РФ і місцеве самоврядування. В окремі статті першого розділу винесені характеристики держави як федеративної і соціального. Економічні основи системи по-різному відбивалися в проекті. Спочатку була стаття "Ринкове господарство", але врешті-решт розробники зупинилися на варіанті "Різноманіття економічної діяльності". Спочатку в статті говорилося, що основа економіки РФ - соціальне ринкове господарство. Але пізніше було записано, що в РФ забезпечується свобода економічної діяльності, підприємництва та праці, різноманітність і рівноправність форм власності, добросовісна конкуренція і суспільна користь, єдність економічного простору і т.д. Крім того, спочатку був запис про те, що держава "бере участь в регулюванні господарського життя", однак після гострої критики такого формулювання, явно ослабляющей роль держави, в остаточній редакції говорилося, що воно "регулює господарське життя в інтересах людини і суспільства". Досить довго в проекті зберігалося положення про те, що економічні відносини будуються на "соціальне партнерство між людиною і державою, працівником і роботодавцем, виробником і споживачем", однак до кінця доопрацювання проекту воно було зняте. Ст. 5 проекту спочатку називалася "Політичний плюралізм", на останньому етапі - "Політичне й ідеологічне різноманіття"; вона свідчила, що демократія здійснюється на основі політичної та ідеологічної багатоманітності, багатопартійності, вільного участі громадян у політичному житті. Другий розділ проекту присвячувався основним правам, свободам і обов'язкам людини і громадянина. У ньому відбивалися ті особливості концепції щодо статусу особистості, які поступово перемагали в оновлюваному суспільстві і відбивалися у правових документах, зокрема, у згадуваній раніше Декларації від 22 листопада 1991 Це категорія "права і свободи людини і громадянина", це невідчужуваність і приналежність людині від народження основних прав і свобод, це також пріоритет прав і свобод в області особистого життя та індивідуальної свободи перед іншими. У проекті було запроваджено поділ прав і свобод на такі групи, як: цивільні і політичні права і свободи; економічні, соціальні та культурні права і свободи. По думки розробників, все, що пов'язано з громадянством, має відношення до статусу особистості, тому вони включили в другій розділ главу "Громадянство". У ній поряд з громадянством РФ говорилося про право республік встановлювати своє громадянство, про можливість громадянина РФ мати громадянство іноземної держави, про забезпечення прав і свобод для осіб, які не є громадянами РФ, а також про право притулку. В розділ була включена і глава з найменуванням (на останньому етапі) "Гарантії і захист прав і свобод", яка містила перелік прав громадян для захисту своїх законних прав та інтересів. У тому числі тут же була стаття про Парламентському уповноваженому РФ з прав людини. В окрему главу були зведені обов'язки громадян РФ. Безсумнівним достоїнством проекту КК багато хто вважає, і це справедливо, наявність третього розділу "Громадянське суспільство". У період розробки проекту було багато розмов про те, яким має бути нове суспільство в Росії. Розробники якраз і відповідають - нормами Конституції, - як розуміти саму категорію "громадянське суспільство", її складові елементи і зміст кожного. З включеною в розділ глави VII "Власність, праця, підприємництво" випливає, що в даному суспільстві визнається власність у різних формах - приватної, державної, місцевої (муніципальної), всі власники користуються рівною захистом, власність недоторканна. Праця в цьому суспільстві вільний і заохочується державою і суспільством. Держава гарантує свободу підприємництва та конкуренції. У гол. VIII з назвою на останньому етапі "Громадські та релігійні об'єднання" говориться, що в РФ вільно створюються і діють політичні, професійні, жіночі, молодіжні, культурно-національні та інші громадські об'єднання, а також релігійні об'єднання. Рішення громадських і релігійних об'єднань не мають обов'язкової сили для державних органів та органів місцевого самоврядування, їх установ і підприємств. Громадянське суспільство має бути морально і духовно здоровим. Відповідні аспекти знайшли відображення в третьому розділі в главах про виховання, освіті, науці та культурі, родині. Розробники виходять також з того, що в громадянському суспільстві важливим чинником його "здоров'я" є свобода масової інформації. Відповідна глава (спочатку "Засоби масової інформації", потім - "Масова інформація") незмінно залишається в кожному варіанті проекту. Досить складним був у період підготовки всіх варіантів проекту питання про внутрішній устрій держави. У міру того, як складалася Федерація, яку ми маємо на сьогодні, еволюціонували і відповідні розділ, глави та статті проекту КК. Після підписання Федеративного договору 31 березня 1992 та внесення 21 квітня 1992 змін до Конституції в проекті позначаються суб'єкти РФ, які відомі нам і сьогодні. За останнім варіантом КК (липень 1993 р.) республіки визначаються як держави у складі РФ. Про краях, областях, містах федерального значення та автономної області сказано як про державно-територіальних утвореннях у складі РФ, що володіють тими ж правами і несучих ті ж обов'язки державної влади, що й республіка, за винятками, встановленими Конституцією РФ (ст. 75). Таким чином, статус суб'єктів таки не дорівнював за цим проектом. Крім того, в їх числі взагалі не були названі автономні округи - і це після того, як по федеративного договору 31 березня 1992 і по конституційній реформі 21 квітня 1992 вони також були проголошені суб'єктами РФ. У проектах КК навіть після підписання Федеративного договору та прийняття постанови VI З'їзду народних депутатів від 10 квітня 1992 р. про Федеративній договорі, що оголошує його зміст складовою частиною Конституції РФ, положення цього документа інкорпоровані в основний текст. Ситуація змінилася в 1993 р., коли в орієнтації на підтримку суб'єктів РФ в обидва головні проекту - і Конституційної комісії, і Президента - включаються окремою частиною всі три Федеративних договору. При цьому тексти договорів відображають нерівне становище різних суб'єктів у складі РФ. У закріпленні основ влади проект Конституційної комісії також пройшов еволюцію. Його п'ятий розділ іменувався спочатку "Система державної влади", потім додаються слова "та місцевого самоврядування", далі - "місцеве самоврядування". На останньому етапі розділ називається "Система державної влади. Основи місцевого самоврядування". На першому місці в розділі стоїть глава 15 про федеральної законодавчої влади. Тут визначається, що єдиним представницьким і законодавчим органом РФ є її Верховна Рада. Між іншим, це найменування органу незмінно фігурує у всіх проектах КК. Правда, того ж не можна сказати про назви палат та їх статус. За першим варіантом одна палата - Рада народних представників, що обирається шляхом загальних виборів; друга - Федеральна Рада, що обирається на основі рівного представництва від республік їх громадянами, а представництво від федеральних територій встановлюється законом. Проект виходить з рівності палат і визначає єдину компетенцію Верховної Ради. Законопроекти розглядаються хоча і на роздільних засіданнях палат, але в період роботи однієї сесії. По жовтневому варіанту 1991 НД складається з Державної Думи та Федеральних Ради. У ГД - 300 депутатів, що обираються за територіальними округами, в ФС - по 3 депутати від кожної республіки, землі, що обираються їх громадянами. Компетенція НД залишається єдиною. Але законодавчий процес починається в ГД, а потім закони направляються для схвалення в ФС, тобто це вже принцип нижньої і верхньої палат. За варіанту, представленому в квітні 1992 VI З'їзду народних депутатів, верхня палата іменується Федеральними Зборами, в неї обираються по 2 депутати від кожної республіки, краю, області, а також по одному від кожного автономного округу. Чисельний склад Думи зростає з 300 до 450 депутатів. Ще в травні 1993 р. зберігаються ті ж визначення, хоча чисельність ГД знову знижена до 300 депутатів. І нарешті, в липневому варіанті 1993 верхня палата іменується Радою Федерації, складається з двох депутатів, що обираються від кожного суб'єкта РФ, а в ГД знову пропонується обирати 450 депутатів. До самого останнього варіанту компетенція НД формулюється як єдина і не поділяється між палатами. Однак у липневому варіанті 1993 з'являється запис про те, що НД складається з двох "рівноправних палат" (ст. 86) - такого не говорилося на попередніх етапах. Причому це не просто слова; змінений той характер законодавчого процесу, який якраз і дозволяє говорити про нижньої і верхній палатах - подання законопроекту в ГД, прийняття нею закону і направлення його в другу (верхню) палату для схвалення. Липневий проект КК говорить інше (ст. 90): законопроекти або законодавчі пропозиції вносяться до Державної Думи або в Раду Федерації; законопроект, схвалений однією з палат, направляється в іншу палату; законопроект, схвалений палатами в єдиній редакції, набуває сили закону (це схоже на положення Державної думи і Державної ради в царській Росії з реформ 1906 р.). У колі повноважень Верховної Ради проект Конституційної комісії відображає його провідні позиції в країні. Зокрема, він вносить зміни до Конституції РФ; приймає федеральні закони; здійснює контрольні повноваження в межах і формах, встановлених Конституцією РФ і федеральним законом; приймає рішення з основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики РФ; призначає референдум РФ; стверджує угоди між органами РФ і суб'єктів РФ про передачу останнім частини своїх повноважень, угоди суб'єктів РФ міжнародного та зовнішньоекономічного характеру та один з одним; приймає федеральний бюджет; призначає вибори Президента РФ; за поданням Президента дає згоду на призначення Голови Уряду та членів Уряду, до відання яких віднесені загальне керівництво економікою , фінанси, внутрішні справи, закордонні справи, оборона, безпека; оголошує, подовжує і скасовує надзвичайний, військовий стан; оголошує загальну або часткову мобілізацію; вирішує питання війни і миру. У проекті КК мається глава XVI "Президент Російської Федерації. Федеральна виконавча влада". У ній насамперед закріплюється статус Президента РФ. У проектах до кінця 1992 р. він називався вищою посадовою особою РФ, який очолює виконавчу владу. Причому спочатку говорилося про виконавчої РФ, а в наступних варіантах - про виконавчої влади у РФ. Недосвідченому читачеві пояснимо, що при першій формулюванні Президент очолює лише федеральний рівень виконавчої влади, при другому - виконавчу владу всіх рівнів в РФ. Проекти 1993 вже називають Президента главою держави і вищою посадовою особою в РФ. Між іншим, в останньому варіанті передбачається лише нижня вікова планка для Президента - 35 років. Термін повноважень варіюється - спочатку 5 років, в останніх варіантах - 4 роки. Повноваження Президента досить вагомі за проектом КК. Відзначимо основні: підписує федеральні закони, має право "вето"; призначає за згодою Верховної Ради Голови Уряду, заступника Голови Уряду та членів Уряду, до відання яких відносяться ключові питання (ми їх назвали вище), самостійно призначає інших членів Уряду; може головувати на засіданнях Уряду; засновує, формує, очолює Раду Безпеки РФ і інші дорадчі та допоміжні органи при Президентові; представляє НД для призначення кандидатури федеральних суддів, голови Центробанку РФ, Генерального прокурора РФ; приймає відставку віце-президента РФ, Уряду, Голови, членів Уряду; звільняє цих осіб від посади; звертається з посланнями до народу і Верховній Раді; представляє Верховній Раді проект федерального бюджету; керує здійсненням зовнішньої політики РФ; є Верховним Головнокомандувачем Збройними Силами РФ; оголошує у невідкладних випадках ЧП і військовий стан. Елементи підзвітності Президента Верховній Раді можна було бачити в даному проекті в тому, що не тільки Голови, а й ще ряд членів Уряду він призначає за згодою парламенту; представляє йому щорічні доповіді про здійснення внутрішньої і зовнішньої політики РФ, виконанні федеральних програм, а також постатейний звіт про виконання федерального бюджету. Проект КК зберігає пост віце-президента РФ, що здійснює за дорученням Президента окремі його повноваження. Конституційна комісія по-різному формулювала в проектах структуру виконавчої влади Федерації. Наприклад, у жовтневому 1991 варіанті була глава XVIII "Система федеральної виконавчої влади", в яку включалися Державна рада РФ, Рада Безпеки РФ, Рада міністрів РФ, територіальні служби федеральних державних органів і відомств. У подальшому окремої глави немає, норми про Держраді виключаються, СБ визначається як один з дорадчих органів при Президенті. По суті федеральна виконавча влада ототожнюється з Урядом. Останній проект КК передбачає, що Уряд регулярно представляє звіт Верховній Раді РФ (ст. 99). Хоча очевидно з проекту, що Уряд підзвітний і Президенту, прямої норми на цей рахунок не міститься. У всіх варіантах проекту КК є глава про судову владу. Вже в першому проекті (листопад 1990 р.) передбачається Конституційний Суд РФ, хоча такого органу в реальності ще немає. У подальшому його призначення і повноваження досить широко фіксуються. Зокрема, в останньому варіанті відображено те, що КС є вищий орган судової влади по захисту конституційного ладу РФ. Відносно компетенції КС проект відтворює вже діяли правові норми. У проекті встановлюються основи організації влади в суб'єктах РФ. Це вельми стислий блок приписів, що передбачає наявність виборного представницького і законодавчого органу, вищої посадової особи суб'єкта, який очолює виконавчу владу суб'єкта, що входить в систему виконавчої влади РФ, судової системи суб'єкта РФ, що входить в судову систему РФ. Точно так же стисненим є встановлення основ місцевого самоврядування. Проект виходить з того, що місцеве самоврядування здійснюють самоврядні територіальні спільності (їх утворюють громадяни, що проживають на відповідній території). Механізми здійснення - утворені спільнотами місцеві представницькі органи (ради), місцева адміністрація, інші їх органи, місцеві референдуми, збори і сходи громадян, інші форми безпосередньої демократії. Проект забороняє посадовим особам місцевої адміністрації бути депутатами місцевих представницьких органів. У населених пунктах можуть утворюватися самоврядні асоціації жителів, вони можуть мати права юридичної особи. Дотримуючись традицій колишніх Конституцій РФ, проект КК містить главу "Фінанси та бюджет". А новим і нестандартним рішенням є наявність у проекті глав "Безпека та оборона", "Надзвичайна і військове становище". |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "3.2. Проект Конституційної комісії" |
||
|
||