| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Стаття 251. Подача заяви про оскарження нормативних правових актів |
||
|
1) відмова суду від застосування нормативного правового акта при розгляді конкретного спору про право між сторонами; 2) визнання нормативного правового акта нечинним. При першому способі перевірка законності нормативного правового акта відбувається в рамках вирішення судом суб'єктивного спору про право і не тягне за собою втрату цим актом юридичної сили. Встановивши, що нормативний правовий акт не відповідає нормативному правовому акту, що має більшу юридичну силу, суд застосовує норми акта, що має найбільшу юридичну силу (ч. 2 ст. 11 ЦПК). При другому способі заперечування перевірка законності нормативного правового акта здійснюється в порядку абстрактного нормоконтролю, тобто поза зв'язку з розглядом спору про право між конкретними суб'єктами. У цьому випадку рішення суду про визнання нормативного правового акта нечинним тягне за собою втрату актом юридичної сили і неможливість його застосування в подальшому. 2. У коментованій статті виділено три групи суб'єктів, які вправі звернутися до суду загальної юрисдикції в порядку абстрактного нормоконтролю із заявою про визнання нормативного правового акта суперечить закону повністю або в частині. По-перше, це громадяни та організації, які вважають, що нормативним правовим актом порушуються їхні права і свободи, гарантовані Конституцією РФ, законами та іншими нормативними правовими актами. При прийнятті до провадження суду заяв зазначених суб'єктів слід враховувати, що за загальним правилом громадяни та організації в силу ст. 3 і 4 ЦПК має право звернутися до суду за захистом своїх прав і свобод. Згідно ч. 1 ст. 46 ЦПК громадяни або організації вправі звертатися до суду на захист прав і свобод інших осіб на їх прохання або на захист прав і свобод невизначеного кола осіб у випадках, прямо передбачених законом (наприклад, п. 2 ст. 45 Закону Російської Федерації "Про захист прав споживачів "). Пленум Верховного Суду РФ у п. 11 постанови від 29 листопада 2007 р. N 48 "Про практику розгляду судами справ про оскарження нормативних правових актів повністю або в частині" роз'яснив, що суддя повинен відмовити у прийнятті заяви згідно з п. 1 ч. 1 ст. 134 ЦПК у випадках, коли: в заяві громадянина або організації оскаржується повністю або в частині нормативний правовий акт, очевидно що не зачіпає їх права і свободи, тоді як ця обставина є необхідною умовою перевірки акта або його частини в порядку, передбаченому гл. 24 ЦПК (наприклад, заява громадян, що не мають статусу індивідуального підприємця, про оскарження повністю або в частині нормативних правових актів, що регулюють відносини за участю організацій і індивідуальних підприємців); заяву подано на захист прав і свобод іншої особи особою, не має права згідно з федеральним законом звертатися до суду на захист прав і свобод невизначеного кола осіб (наприклад, профспілковими організаціями на захист прав і свобод своїх членів); в заяві заперечується проект нормативного правового акта, рішення законодавчого органу про прийняття чи відхилення проекту нормативного правового акта, оскільки вони не породжують правових наслідків, у зв'язку з чим не можуть спричинити будь-яких порушень охоронюваних законом прав і свобод заявника та інших осіб; в заяві заперечується недіючий нормативний правовий акт або його частина (в тому числі акт, який не набув чинності, скасований органом або посадовою особою, його видав, що втратив чинність у зв'язку з обмеженням його дії тимчасовими рамками, зазначеними в самому акті, а також формально не скасований, але фактично не діє в силу видання пізнішого акту), оскільки такий акт або його частина не породжує правових наслідків, внаслідок чого не може спричинити будь-яких порушень охоронюваних законом прав і свобод заявника та інших осіб * (214) . По-друге, це відповідний прокурор в межах його компетенції, яка визначається ЦПК (ст. 45) і Федеральним законом "Про прокуратуру Російської Федерації". Виходячи з положень п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23 і 28 зазначеного Закону прокурор, зокрема, має право на звернення із заявою про визнання нечинними повністю або в частині нормативних правових актів (в тому числі порушують права і свободи громадянина), що видаються федеральними органами виконавчої влади (за винятком Уряду РФ), представницькими (законодавчими) і виконавчими органами державної влади суб'єктів РФ, органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами. По-третє, Президент РФ, Уряд РФ, законодавчий (представницький) орган суб'єкта Російської Федерації, вища посадова особа суб'єкта Російської Федерації, орган місцевого самоврядування, голова муніципального освіти, які вважають, що прийнятим і опублікованим в установленому порядку нормативним правовим актом порушена їх компетенція. Порушенням компетенції, зокрема, слід вважати регулювання оспорюваним нормативним правовим актом або його частиною тих відносин, які відповідно до чинного законодавства підлягають регулюванню нормативними правовими актами, що видаються особами, що звернулися до суду. У заяві до суду повинно бути зазначено, в чому конкретно полягає порушення оспорюваним нормативним правовим актом або його частиною компетенції відповідної посадової особи або органу. Оскільки в силу ст. 133 Конституції РФ однією з гарантій місцевого самоврядування є право на судовий захист, ці органи, голови муніципальних утворень вправі звертатися до суду із заявами про оскарження нормативних правових актів не тільки з підстав порушення їх компетенції (ч. 2 ст. 251 ЦПК), але також і порушення оспорюваним нормативним правовим актом інших прав місцевого самоврядування. Хоча в коментованій статті і говориться про "опублікованому в установленому порядку" нормативному правовому акті, відсутність публікації не дає підстав для відмови у прийнятті заяви про оскарження нормативного правового акта, а може лише з'явитися однією з підстав для визнання даного акта нечинним. Розгляд справи про оскарження такого акта може здійснюватися за правилами гл. 25, тобто в порядку провадження у справах про оскарження рішень, дій (бездіяльності) органу державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових осіб, державних і муніципальних службовців. ЦПК не розкриває поняття терміну "нормативний правовий акт", тому можна скористатися роз'ясненнями, що містяться в названому постанові Пленуму Верховного Суду РФ від 29 листопада 2007 р. N 48. Згідно з п. 9 зазначеної постанови "істотними ознаками, що характеризують нормативний правовий акт, є: видання його в установленому порядку уповноваженою органом державної влади, органом місцевого самоврядування або посадовою особою, наявність у ньому правових норм (правил поведінки), обов'язкових для невизначеного кола осіб, розрахованих на неодноразове застосування, спрямованих на врегулювання суспільних відносин або на зміну або припинення існуючих правовідносин ". Під правовим актом індивідуального характеру розуміється акт, що встановлює, змінює чи скасовує права і обов'язки конкретних осіб. Застосування в коментованій статті формулювання про визнання нормативного правового акта суперечить закону не слід тлумачити буквально, оскільки поняття "закон" в даному випадку слід розуміти широко. Тому в суді може бути поставлене питання про суперечність нормативного правового акту не лише закону, але й іншому нормативному акту, що має більшу юридичну силу. Наприклад, може бути оскаржений нормативний акт федерального міністерства (відомства) за мотивами її невідповідності з постановою Уряду РФ або з Указом Президента РФ. 3. У судах загальної юрисдикції в порядку абстрактного нормоконтролю не можуть бути розглянуті заяви про оскарження нормативних правових актів, перевірка конституційності яких віднесена до виключної компетенції Конституційного Суду РФ. Відповідно до ч. 2 ст. 125 Конституції РФ Конституційний Суд РФ вирішує справи про відповідність Конституції РФ: федеральних законів; нормативних актів Президента РФ, Ради Федерації, Державної Думи, Уряду РФ; конституцій республік, статутів, а також законів та інших нормативних актів суб'єктів Російської Федерації, виданих з питань, належать до відання органів державної влади Російської Федерації і спільному ведення органів державної влади Російської Федерації органів державної влади суб'єктів Російської Федерації; договорів між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, договорів між органами державної влади суб'єктів Російської Федерації; не вступили в силу міжнародних договорів Російської Федерації. Постановою Конституційного Суду РФ від 18 липня 2003 р. N 13-П у справі про перевірку конституційності положень ст. 115 і 231 ЦПК РРФСР, ст. 26, 251 і 253 ЦПК України, ст. 1, 21 і 22 Федерального закону "Про прокуратуру Російської Федерації" у зв'язку із запитами Державних Зборів - Курултаю Республіки Башкортостан, Державної Ради Республіки Татарстан і Верховного Суду Республіки Татарстан норма, яка міститься в ч. 1, 2 і 4 ст. 251, ч. 2 і 3 ст. 253 ЦПК, яка наділяє суд загальної юрисдикції повноваженням вирішувати справи про оскарження нормативних правових актів суб'єктів Російської Федерації, визнана не відповідною Конституції РФ в тій мірі, в якій дана норма допускає дозвіл судом загальної юрисдикції справ про оскарження конституцій і статутів суб'єктів Російської Федерації * (215). Таким чином, перевірка актів, що визначають конституційний статус суб'єктів Російської Федерації, може бути здійснений тільки в порядку конституційного судочинства. Згідно з правовою позицією Конституційного Суду РФ, вираженої в постанові від 27 січня 2004 р. N 1-П у справі про перевірку конституційності положень п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 і 4 ст. 251, ч. 2 і 3 ст. 253 Цивільного процесуального кодексу РФ у зв'язку із запитом Уряду РФ, Верховний Суд РФ не має права розглядати і вирішувати справи про визнання нечинними нормативних правових актів Уряду РФ, прийнятих на виконання повноваження, покладеного на нього безпосередньо федеральним законом * (216). Надалі Конституційний Суд РФ уточнив свою позицію з даного питання і у визначенні від 3 листопада 2006 р. N 545-О вказав, що Верховний Суд РФ не має права дозволяти справи про оскарження нормативних правових актів Уряду РФ в порядку ст. 27 ЦПК тільки в тому випадку, коли перевірка відповідності акта Уряду РФ федеральному закону неможлива без встановлення відповідності цього акта Конституції РФ * (217). За наявності в суб'єкті РФ конституційного (статутного) суду суб'єкта РФ суди загальної юрисдикції не має права розглядати справи про перевірку відповідності законів суб'єкта РФ, нормативних правових актів органів державної влади суб'єкта РФ, органів місцевого самоврядування конституції (статуту) суб'єкта РФ, оскільки розгляд цих справ віднесено ч. 1 ст. 27 Федерального конституційного закону "Про судову систему Російської Федерації" до компетенції конституційного (статутного) суду суб'єкта РФ. При вирішенні питання про прийняття до провадження відповідного суду загальної юрисдикції заяви про оскарження нормативного правового акта необхідно враховувати, що федеральними законами розгляд окремих категорій справ про оскарження нормативних правових актів може бути віднесено до компетенції арбітражного суду (ст . 29 АПК РФ) * (218). В даний час, наприклад, арбітражним судам виходячи з прямих вказівок федеральних законів підвідомчі: справи про оскарження нормативних актів податкових органів організаціями та індивідуальними підприємцями (абз. 1 п. 2 ст. 138 Податкового кодексу РФ) * (219); справи про оскарження нормативних актів, пов'язаних з державним регулюванням тарифів на електричну та теплову енергію (ст. 7.1 Федерального закону "Про державне регулювання тарифів на електричну та теплову енергію в Російській Федерації") * (220); справи про оскарження нормативних правових актів федерального органу виконавчої влади, уповноваженого в галузі митної справи, які зачіпають права і законні інтереси осіб у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності (п. 4 ст. 5 Митного кодексу РФ) * (221); справи про оскарження нормативних правових актів з питань запровадження та застосування спеціальних захисних, антидемпінгових і компенсаційних заходів при імпорті товарів (ст. 36 Федерального закону "Про спеціальні захисні, антидемпінгові і компенсаційні заходи при імпорті товарів") * (222). 4. У ст. 10 Конституції України закріплено, що державна влада в Україні здійснюється на основі поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади самостійні. Наведені конституційні положення знаходять своє відображення і в ЦПК, який передбачає родову (предметну) підсудність справ про оскарження нормативних правових актів. Це проявляється в тому, що нормативний акт відповідного органу державної влади, органу місцевого самоврядування або посадової особи оскаржується в суді відповідного з ним (рівного) рівня. Так, Верховний Суд РФ розглядає як суд першої інстанції справи про оскарження нормативних правових актів Президента РФ, Уряду РФ і нормативних правових актів інших федеральних органів державної влади, які зачіпають права, свободи і законні інтереси громадян і організацій (ст. 27 ЦПК). При цьому слід мати на увазі, що справи про оскарження нормативних актів Уряду РФ, Міністерства оборони РФ, інших федеральних органів виконавчої влади, в яких федеральним законом передбачена військова служба, що стосуються прав, свобод і охоронюваних законом інтересів військовослужбовців, громадян, проходять військові збори, розглядаються в першій інстанції Військовою колегією Верховного Суду РФ (див. ст. 9 ФКЗ "Про військових судах Російської Федерації") * (223). Згідно ст. 26 ЦПК верховні суди республік, крайові та рівні їм суди розглядають справи про оскарження нормативних правових актів органів державної влади суб'єктів Російської Федерації (законодавчих (представницьких), вищих виконавчих та інших органів державної влади, утворених відповідно до конституцією (статутом) суб'єкта Російської Федерації, вищої посадової особи суб'єкта Російської Федерації, якщо така посада встановлена конституцією або статутом суб'єкта Російської Федерації). При цьому слід мати на увазі, що до інших органів державної влади належать органи (незалежно від їх найменування), створені відповідно до конституцією (статутом) на підставі нормативного правового акта законодавчої (представницької) влади суб'єкта Російської Федерації і (або) його вищої посадової особи за територіальним, функціональним (галузевим) або іншим принципом * (224). У районних судах розглядаються заяви про оскарження нормативних правових актів, розгляд яких не віднесено ЦПК до підсудності судів іншого рівня. 5. Подається до суду заяву про оскарження нормативного правового акта за своєю формою та змістом має відповідати вимогам ст. 131 ЦПК і, крім того, містити дані про найменування органу державної влади, органу місцевого самоврядування або посадової особи, що прийняли оспорюваний нормативний правовий акт, про його найменування і дату прийняття, а також вказівку на те, які права чи свободи громадянина або невизначеного кола осіб порушуються цим актом або його частиною. Заява також повинне містити назву нормативного правового акта, який має більшу юридичну силу і на відповідність якому слід перевірити оскаржуваний нормативний акт або його окремі положення. Якщо при прийомі заяви про визнання нормативного правового акта або його частини нечинними буде встановлено, що має місце також спір про право, підвідомчий суду (наприклад, заявлені вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок видання нормативного правового акта), суддя повинен залишити заяву в частині вимоги, що містить спір про право, без руху і роз'яснити заявнику необхідність оформлення позовної заяви в цій частині з дотриманням положень ст. 131, 132 ЦПК за умови, що цим не порушуються правила підсудності розгляду справи. У разі якщо розгляд і вирішення заявлених вимог непідсудна даному суду, заява повертається заявнику (п. 7 вищезгаданого постанови Пленуму Верховного Суду РФ від 29 листопада 2007 р. N 48). 6. У тих випадках, коли оспорюваний нормативний правовий акт було опубліковано, до заяви про його оскарження повинна бути долучена копія тексту даного нормативного правового акта або його частини із зазначенням, яким засобом масової інформації і коли опублікований цей акт (див. також ст. 132 ЦПК) . 7. У коментованій статті міститься імперативне вказівку про те, що подача до суду заяви про оскарження нормативного правового акта не припиняє дії оспорюваного правового акту. При цьому гл. 24 ЦПК, на відміну від гол. 25 ЦПК (див. ч. 4 ст. 254), не містить норми, що дозволяє суду призупинити дію оскаржуваного нормативного правового акту до вступу рішення суду в законну силу. З урахуванням цих обставин випливає висновок про те, що при розгляді справи про оскарження нормативного правового акта суд в порядку вжиття заходів щодо забезпечення позову не може призупинити дію оскаржуваного нормативного правового акта. 8. У коментованій статті зазначено, що у прийнятті заяви про оскарження нормативного правового акта або його частини суддею має бути відмовлено, якщо є що вступило в законну силу рішення суду, яким перевірено законність оскаржуваного нормативного правового акта або його частини з підстав, зазначених у заяві. Водночас у ч. 3 ст. 246 ЦПК, яка регулює порядок розгляду і вирішення справ, що виникають з публічних правовідносин, до яких відносяться і справи про оскарження нормативних правових актів, зазначено, що при розгляді цих справ суд не зв'язаний підставами і доводами заявлених вимог. Отже, при розгляді справи про оскарження нормативного правового акта або його частини суд повинен перевірити законність оспорюваного акта або його частини в повному обсязі незалежно від підстав і доводів, зазначених у заяві. У разі коли акт або частина акта, законність яких вже перевірена судом, заперечується іншими особами, вимоги яких засновані на інших доводах, не обговорювалися судом першої інстанції, у прийнятті заяви також має бути відмовлено. Дані доводи можуть бути приведені цими особами при оскарженні рішення до суду наглядової інстанції, якщо ухваленим рішенням порушені їхні права. Водночас суддя не вправі відмовити у прийнятті заяви, якщо в ньому зазначені інші підстави, за якими нормативний правовий акт або його частина не могли бути перевірені судом, який прийняв рішення, яке набрало законної сили (наприклад, коли після розгляду справи змінилося законодавство, на відповідність якому перевірялися нормативний правовий акт або його частина). |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Стаття 251. Подача заяви про оскарження нормативних правових актів" |
||
|
||