| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Вопрос_18. Відповідальність держави у цивільних правовідносинах. |
||
|
Виступ у цивільному обороті передбачає не тільки придбання прав, але й несення на рівних з іншими учасниками цивільного обороту засадах обов'язків, у тому числі пов'язаних з тягарем відповідальності. Цивільним законодавством на публічні освіти поширений принцип самостійної відповідальності суб'єктів цивільного права (пп. 2-5 ст. 126 ЦК). Це означає, що Російська Федерація, її суб'єкти, муніципальні освіти та створені ними юридичні особи (унітарні підприємства та установи) не відповідають за зобов'язаннями один одного. Даний принцип рівною мірою застосуємо, по-перше, до випадків несення договірної відповідальності, тобто відповідальності за невиконання або неналежне виконання прийнятих муніципальними утвореннями обов'язків за договорами * (387), і, по-друге, до випадків несення позадоговірної відповідальності, яка може наступити за невиконання або неналежне виконання обов'язків, що виникли з односторонніх дій, або за шкоду, заподіяну особистості або майну фізичної особи та майну юридичної особи (зокрема, спеціальним деликтом є заподіяння шкоди внаслідок незаконних дій (бездіяльності) державних (муніципальних) органів або посадових осіб цих органів, у тому числі в результаті видання не відповідному закону чи іншому правовому акту акта державного органу або органу місцевого самоврядування - ст. 1069 ЦК), а також внаслідок безпідставного збагачення * (388). Разом з тим з правила про самостійну відповідальності існують винятки двох видів: 1) прямо встановлені законом: публічні освіти несуть субсидіарну відповідальність за зобов'язаннями казенних підприємств (п. 5 ст. 115 ЦК) та бюджетних установ * (389) (абз. 4 п. 2 ст. 120 ЦК) при недостатності майна останніх. Причому зазначена відповідальність публічних утворень є особливим видом субсидіарної відповідальності, на який загальні норми про субсидіарну відповідальність, встановлені ст. 399 ГК, поширюються з особливостями, встановленими ст. 120 ЦК (власник майна установи несе субсидіарну відповідальність за його зобов'язаннями тільки при недостатності у установи перебувають у його розпорядженні коштів). Отже, особливість такої відповідальності полягає в тому, що власник майна установи не може бути притягнутий до відповідальності без пред'явлення до суду позовної вимоги до основного боржника. Тому в разі пред'явлення кредитором позову про стягнення заборгованості установи безпосередньо до субсидиарному боржнику без пред'явлення позову до установи суду на підставі п. 2 ст. 46 АПК слід запропонувати кредитору залучити основного боржника до участі у справі в якості іншого відповідача, а при незгоді позивача - за своєю ініціативою залучає основного боржника до участі у справі в якості іншого відповідача (абз. 2 ч. 2 ст. 46 АПК) (абз . 3-7 п. 4 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ "Про деякі питання практики розгляду арбітражними судами спорів за участю державних і муніципальних установ, пов'язаних із застосуванням статті 120 Цивільного кодексу Російської Федерації" від 22 червня 2006 р. N 21 * (390), далі - постанова Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 21) * (391); 2) в силу прийнятих зобов'язань. Зокрема, публічні освіти має право приймати на себе гарантії за зобов'язаннями інших публічних утворень і окремих юридичних осіб (п. 6 ст. 126 ЦК). Незважаючи на назву, прийняття на себе публічною освітою або юридичною особою подібної гарантії означає не що інше, як вступ у відносини поручительства, оскільки суб'єктом гарантії може бути лише банк, інша кредитна установа або страхова організація (ст. 368 ЦК). Інша справа, що зважаючи особливостей, властивих публічним утворень, зазначені відносини поручительства регулюються насамперед спеціальним законодавством (наприклад, ст. 115-117 БК), а також нормами § 5 гл. 23 ГК * (392). Причому публічна освіта може зобов'язуватися за виконання зобов'язань іншою особою тільки шляхом надання такої державної (муніципальної) гарантії, зобов'язання за якою в силу положень ст. 98-100 БК включаються до складу державного (муніципального) боргу (абз. 1 п. 5 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 23). Відповідальність гаранта носить субсидіарний характер (п. 5 ст. 115 БК). Тому умова державної (муніципальної) гарантії про солідарну відповідальність гаранта і боржника є нікчемним (за винятком випадку встановлення солідарної відповідальності за гарантіями, наданими на забезпечення зобов'язань, що становлять державний зовнішній борг Російської Федерації), що, однак, не тягне недійсності всієї угоди про надання гарантії (ст. 180 ЦК, п. 6 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 23). Що стосується умов залучення публічних утворень до відповідальності, до яких відносяться: 1) протиправність дії (бездіяльності), 2) вина, 3) шкода і 4) причинний зв'язок між дією (бездіяльністю) і шкодою, то необхідно враховувати наступне. По-перше, до порядку участі публічних утворень у цивільному обороті застосовуються, за загальним правилом, норми, що визначають участь юридичних осіб у цивільних правовідносинах. Отже, публічні освіти повинні притягуватися до відповідальності на тих же підставах, що і юридичні особи. Однак цей висновок потребує уточнення * (393). Згідно з чинним законодавством комерційні особи за договірними зобов'язаннями у вигляді винятку несуть відповідальність на засадах ризику, тобто без вини (п. 3 ст. 401 ЦК). Навпаки, до деліктної відповідальності комерційні та некомерційні юридичні особи, як правило, залучаються тільки на засадах провини (п. 2 ст. 1064 ЦК). Проте участь публічних утворень у цивільному обороті необхідно остільки, оскільки цього вимагає реалізація завдань публічної влади. Отже, діяльність публічних утворень не може мати своєю метою систематичне отримання прибутку. Це, в свою чергу, означає, що публічні освіти несуть як договірну, так і деліктну відповідальність тільки за умови провини. Інша справа, що законом з цього правила можуть встановлюватися винятки, що, наприклад, має місце при відповідальності публічних утворень за шкоду, завдану незаконними актами правоохоронних органів (ст. 1070 ЦК). По-друге, особливості публічних утворень як учасників цивільного права позначаються на тому, яким майном вони відповідають за своїми зобов'язаннями. Зокрема, із загального правила про те, що будь-який господарюючий суб'єкт відповідає за своїми зобов'язаннями належним йому майном, законом встановлено два винятки: 1) публічні освіти несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями тільки за рахунок скарбниці (п . 1 ст. 126 ЦК), яка являє собою сукупність грошових коштів бюджету та іншого майна, що не закріпленого на обмеженому речовому праві за унітарними підприємствами та установами (абз. 2 п. 4 ст. 214, абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК) * (394). Інакше кажучи, кожне публічне освіту за своїми зобов'язаннями відповідає, за загальним правилом, таким майном, яке становить скарбницю відповідного рівня - федерального (Російська Федерація), регіонального (суб'єкти Федерації) або місцевого (муніципальні освіти) * (395). Першочергове стягнення здійснюється у відношенні грошових коштів бюджету, і лише за відсутності останніх стягнення може бути звернено на інше майно, що становить скарбницю (абз. 3 п. 12 постанови Пленуму Верховного Суду РФ і Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ "Про деякі питання, пов'язані із застосуванням частини першої Цивільного кодексу Російської Федерації" від 1 липня 1996 р. N 6/8 * (396)). Правило про першочерговість звернення стягнення саме на грошові кошти підтверджується нормою п. 5 ст. 46 ФЗ "Про виконавче провадження" від 21 липня 1997 р. N 119-ФЗ * (397) про те, що звернення стягнення на майно боржника здійснюється за відсутності у нього коштів, достатніх для задоволення вимог стягувача. Тому в разі видачі виконавчого документа судовий пристав-виконавець має право здійснити виконавчі дії з арешту і реалізації належного публічно-правової освіти на праві власності майна, що не закріпленого за створеними ним юридичними особами на праві господарського відання або оперативного управління, на яке може бути звернено стягнення, тільки після встановлення неможливості виконання рішення суду за рахунок коштів бюджету (абз. 1, 2 п. 3 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 23). Інакше кажучи, правило про першочерговість звернення стягнення на грошові кошти не може бути витлумачено як встановлює обмеження джерел стягнення тільки грошовими коштами бюджету, оскільки таке обмеження суперечить ст. 126, 214, 215 ЦК (абз. 3 п. 2 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 23). За зобов'язаннями публічних утворень стягнення не може бути звернено на майно, закріплене за унітарними підприємствами та установами на праві господарського відання чи праві оперативного управління. В цілому таке законодавче рішення виправдано, оскільки узгоджується із загальним положеннями про майновій самостійності суб'єктів цивільних правовідносин (абз. 1 п. 1 ст. 2 ЦК) і самостійної відповідальності (п. 2-5 ст. 126 ЦК); 2) стягнення за зобов'язаннями публічних утворень може бути звернено не на всі види майна, що становить скарбницю. Зокрема, від стягнення заброньовано те майно, яке може перебувати лише у державній або муніципальній власності (абз. 2 п. 3 ст. 212 ЦК), тобто, по суті, об'єкти, вилучені з цивільного обороту (абз. 1 п . 2 ст. 129 ЦК). Нині практично заброньовані від стягнення земля та інші природні ресурси, які знаходяться в державній або муніципальній власності, тому що закон, що допускає інше (абз. 2 п. 1 ст. 126 ЦК), поки не прийнятий. Рівним чином відповідні норми відсутні в земельному та природоресурсного законодавства. Оскільки будь-які винятки тлумачаться тільки буквально, остільки зазначені вилучення поширюються лише на випадки звернення стягнення на майно публічних утворень за зобов'язаннями перед приватними особами - фізичним і юридичними. Інакше кажучи, обмеження звернення стягнення на майно не діє повною мірою (з урахуванням чинного розмежування власності на федеральну, власність суб'єктів Російської Федерації і муніципальну * (398)) у разі цивільно-правового спору між різними громадськими утвореннями, наприклад між двома суб'єктами Федерації. Необхідно враховувати, що саме по собі обмеження видів майна, на яке може бути звернено стягнення, не впливає на загальний принцип відшкодування шкоди в повному обсязі (ст. 15, п. 1 ст. 1064 ЦК) . Інша справа, що законом можуть встановлюватися винятки з цього принципу. В даний час судова практика обгрунтовано виходить з того, що боржниками за вимогами про несення відповідальності є Російська Федерація, відповідний суб'єкт Федерації чи муніципальне освіту. Інакше кажучи, за позовами, пред'явленими кредитором в порядку субсидіарної відповідальності (наприклад, абз. 4 п. 2 ст. 120 ЦК, п. 1 ст. 161 БК), вимог про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок незаконних дій (бездіяльності) державних органів , органів місцевого самоврядування або посадових осіб цих органів, у тому числі в результаті видання не відповідному закону чи іншому правовому акту акта державного (муніципального) органу (ст. 16, 1069 ЦК), а одно за іншими вимогами належним відповідачем є відповідне публічно-правове освіту, а не його державні (муніципальні) органи або посадові особи (абз. 1 п. 12 постанови пленумів Верховного Суду РФ і Вищого Арбітражного Суду РФ N 6/8, абз. 1, 2 п. 2 постанови Пленуму ВАС РФ N 23) * (399). Однак публічні освіти беруть участь у цивільних відносинах допомогою своїх органів (п. 1, 2 ст. 126 ЦК). Питання про те, в особі яких органів публічні утворення виступають у відносинах відповідальності, викликає суперечки через неузгодженість з цивільним законодавством норм іншої галузевої приналежності. Крім цього, як випливає з бюджетного законодавства, необхідно розрізняти органи, які представляють інтереси публічних утворень у суді, і органи, які здійснюють реалізацію судових рішень. В даний час зазначені питання вирішуються наступним чином. Судова практика виходить із загального положення про те, що належним відповідачем по пред'явленим вимогам є публічна освіта в особі відповідного фінансового чи іншого уповноваженої органу (абз. 1 п. 12 постанови пленумів Верховного Суду РФ і Вищого Арбітражного Суду РФ N 6/8). Зокрема, за вимогами про відшкодування шкоди, заподіяної фізичній або юридичній особі в результаті незаконних дій (бездіяльності) державних (муніципальних) органів чи посадових осіб цих органів, за відомчою приналежності, в тому числі в результаті видання актів органів державної (муніципальної) влади, які не відповідають закону або іншого нормативного правового акту, а також за вимогами, що пред'являються в порядку субсидіарної відповідальності за грошовими зобов'язаннями підвідомчих бюджетних установ зазначеним уповноваженим органом виступає головний розпорядник коштів відповідного бюджету (п. 10 ст. 158 БК, абз. 1 п. 1 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 23). Останніми визнаються різні міністерства, відомства, окремі державні організації та установи (п. 1 ст. 158 БК). Якщо ж у складі виділяються головним розпорядникам коштів видатків з відшкодування шкоди не передбачено, то в цьому випадку виплата відшкодування повинна виробляється Мінфіном Росії як фінансовим органом (територіальними органами), оскільки сам факт відсутності виділених коштів у розпорядженні того чи іншого головного розпорядника не означає відсутність необхідного майна у самого відповідача і тим більше не може вважатися підставою звільнення публічних утворень від відповідальності * (400). Рівним чином, якщо державний (муніципальний) орган, який був головним розпорядником бюджетних коштів на момент виникнення спірних правовідносин, втратив відповідний статус (у зв'язку з передачею відповідних повноважень іншому органу або у зв'язку з ліквідацією), в якості представника публічно-правової освіти повинен залучатися орган , що володіє необхідними повноваженнями на момент розгляду справи в суді, а за відсутності такого (у разі якщо відповідні повноваження не передані іншому органу) - відповідний фінансовий орган публічно-правового утворення (абз. 3 п. 1 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 23) . Таким чином, негативні наслідки неточного вказівки органу, який представляє в суді відповідача, або відсутності у такого органу виділених бюджетних коштів не повинні покладатися на потерпілого. Пред'явлення громадянином або юридичною особою позову до порушників - державному (муніципальному) органу (їх посадовим особам) або безпосередньо до Російської Федерації, її суб'єкту, муніципального утворення або до відповідної скарбниці - не може служити підставою для відмови у прийнятті позовної заяви, а також до його поверненню без розгляду. У цьому випадку суд повинен залучити як відповідача у справі належний орган (абз. 2 п. 12 постанови пленумів Верховного Суду РФ і Вищого Арбітражного Суду РФ N 6/8, абз. 2 п. 1 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 23) . Подібне тлумачення законодавства слід вважати правильним, враховуючи норми про порядок виступи від імені публічних утворень і вкрай неоднорідну судову практику 90-х років, коли в якості відповідачів залучалися Мінфін Росії, Управління Федерального казначейства РФ і т.п. Виконання судових актів з позовами до Російської Федерації (її суб'єкту, муніципального утворення) про відшкодування шкоди, заподіяної незаконними діями (бездіяльністю) державних органів Російської Федерації або їх посадових осіб, у тому числі в результаті видання державними органами Російської Федерації актів, які не відповідають закону або іншого нормативного правового акту, а також судових актів з іншим позовами про стягнення грошових коштів за рахунок відповідної скарбниці (за винятком судових актів про стягнення грошових коштів в порядку субсидіарної відповідальності головних розпорядників коштів федерального бюджету) здійснюється Мінфіном Росії (відповідними фінансовими органами) протягом трьох місяців з дня надходження зазначеному органу виконавчого листа на виконання (п. 1, 6 ст. 242.2 БК, абз. 3 п. 3 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 23) * (401). У разі задоволення судом заяви стягувача про стягнення коштів з головного розпорядника коштів у порядку субсидіарної відповідальності на підставі повністю або частково невиконаного виконавчого документа за грошовими зобов'язаннями перебуває у його віданні одержувача коштів федерального бюджету виконавчий документ про стягнення коштів з головного розпорядника направляється в орган Федерального казначейства (територіальні органи) за місцем відкриття головному розпоряднику особового рахунку як одержувачу бюджетних коштів для виконання в порядку, встановленому БК (п. 10 ст. 242.3, п. 9 ст. 242.4, п. 9 ст. 242.5 БК) * (402). На думку Вищого Арбітражного Суду РФ, положення ст. 242.2 БК (про виконання судових актів фінансовими органами) підлягають застосуванню при вирішенні спорів, що виникають в процесі виконання судових актів про стягнення грошових коштів з публічно-правових утворень, винесених не тільки за вимогами про відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями та діями (бездіяльністю) державних (муніципальних) органів або посадових осіб цих органів, а й по іншим вимогам (абз. 4 п. 3 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 23). Отже, при неможливості виконання головним розпорядником відповідного акта про стягнення таке виконання має бути здійснене фінансовим органом. Підсумовуючи сказане щодо несення публічними утвореннями тягаря відповідальності у внутрішніх (національних) цивільних відносинах, можна відзначити наступне. Публічні освіти несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями самостійно за рахунок грошових коштів і майна, що становить скарбницю того чи іншого рівня (федерального, регіонального або муніципального), за винятком майна, заброньованого від стягнення. Представлення інтересів публічних утворень у суді та виконання судових актів здійснюється уповноваженими органами та особами, проте неправильне вказівку позивачем того чи іншого органу, так само відсутність спеціально виділених органу або особі грошових коштів для задоволення вимог не є підставою для звільнення від несення відповідальності. Крім того, в законодавстві закладена можливість встановлення додаткових особливостей несення відповідальності такими публічними утвореннями, як Російська Федерація та її суб'єкти * (403), у цивільних відносинах за участю іноземних фізичних та юридичних осіб, а також іноземних публічних утворень (ст. 127 ЦК). Разом з тим закон про імунітет держави та її власності досі не прийнятий. Отже, за відсутності даного закону регулювання зазначених відносин відповідальності має здійснюватися на основі положень чинного законодавства. Зокрема, крім положень гл. 5 ГК необхідно враховувати норми інших законів, в тому числі іншої галузевої приналежності. В даний час чинне процесуальне законодавство виходить з принципу абсолютного судового імунітету держави (ст. 401 ЦПК, ст. 251 АПК), зміст якого зводиться до можливості пред'явлення позову до публічного утворення, застосування забезпечувальних заходів і зверненню стягнення на майно лише за його згодою. Інакше кажучи, одна держава не підкоряється юрисдикції іншої * (404). З одного боку, таке законодавче рішення забезпечує суверенітет публічних утворень ("par in parem non habet imperium seu jurisdictionem" - "рівний над рівними не має влади або юрисдикції" * (405)). Але, з іншого боку, це правило явно не узгоджується із загальним положенням про рівних засадах участі всіх суб'єктів цивільного права (не випадково тому в багатьох країнах поширена концепція відносного (функціонального) імунітету, відповідно до якої участь публічного освіти в міжнародному майновому обороті передбачає відмову від судового імунітету). Разом з тим у певних випадках законом допускається добровільна відмова держави від свого імунітету у відносинах, ускладнених іноземним елементом (див., наприклад, ст. 23 ФЗ "Про угоди про розподіл продукції" від 31 грудня 1995 р. N 225-ФЗ * (406); двосторонні угоди Уряду РФ з урядами іноземних держав про заохочення і взаємний захист капіталовкладень |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Вопрос_18. Відповідальність держави у цивільних правовідносинах." |
||
|
||