| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ § § 3. Взаємовідносини законодавчої та виконавчої гілок влади у фінансовій сфері |
||
|
Взаємовідносини законодавчої та виконавчої гілок влади у фінансовій сфері в тому вигляді, в якому вони існують в даний час, надзвичайно складні, заплутані і суперечливі. Ці відносини охоплюють безліч органів, установ, відомств, громадських організацій і приватних осіб. Їх об'єктом є сотні мільярдів доларів, що витрачаються федеральним Урядом на різні потреби - від ракетних систем до охорони навколишнього середовища. Сюди ж входять федеральні податки та інші джерела доходів. Коротше кажучи, значення фінансових відносин у сучасну епоху зовсім незрівнянно з тими скромними фінансовими відносинами, які існували в кінці XVIII в. Цим пояснюється дивовижна небагатослівність американської Конституції з даного предмету: у конституційній схемою поділу влади взаємини Президента і Конгресу в фінансовій сфері визначені вкрай фрагментарно, про роль же Верховного суду у цій сфері взагалі нічого не сказано. Позиція Конгресу у фінансовій області визначається насамперед розд. 8 ст. I Конституції, яка встановлює перелік предметів правового регулювання, що відносяться до компетенції законодавчої гілки влади. За буквою Основного Закону Конгрес має право встановлювати і стягувати податки, мита, податі та акцизні збори, які повинні бути однаково на всій території Сполучених Штатів. Правило однаковості поширюється тільки на непрямі податки, прямі ж податки вводяться відповідно до правилом пропорційності <51>. Наступні рішення Верховного суду надали податковим положенням Конституції всеосяжний характер в тому сенсі, що Конгрес може обкласти податком будь-який об'єкт, за винятком товарів, що вивозяться з якого штату. --- <51> The Constitution of the United States of America: Analyses and interpretation. P. 128, 129. Конституція надає Конгресу право брати гроші в кредит від імені Сполучених Штатів. Це означає, що, беручи в борг гроші (Конституція нічого не говорить про те, хто може бути позикодавцем. - А.М.), Конгрес створює для Сполучених Штатів в особі їхніх найвищих органів державної влади підмет строгому виконанню зобов'язання виплатити борг на тих умовах і в ті терміни, які були встановлені угодою, і не може в подальшому змінити в односторонньому порядку умови угоди. Далі Основний Закон говорить про те, що Конгрес має право набирати і утримувати армію, однак при цьому обумовлюється, що ніякі грошові асигнування в цих цілях не повинні проводитися більш ніж на дворічний термін. Наступний пункт розд. 8 наділяє Конгрес правом створювати й утримувати флот. До фінансових повноважень Конгресу має відношення розд. 7 ст. I, в якому сказано: "Всі законопроекти про державні доходи виходять від Палати представників; як і по інших законопроектах, Сенат погоджується з ними або вносить до них поправки". Що стосується Президента США, то про його фінансові повноваженнях Конституція не містить жодних прямих положень. Вона нічого не говорить про будь ініціативи глави виконавчої влади з фінансових питань. Більше того, Конституція взагалі не згадує про будь-якого зв'язку Президента з фінансовою діяльністю Конгресу. Всі сучасні повноваження Президента у сфері фінансових відносин у рамках системи стримувань і противаг або виводяться з сенсу тих чи інших конституційних положень, або делегуються йому Конгресом. У процесі конструювання припущених або властивих Президенту фінансових повноважень, як, втім, і багатьох інших, вельми вільному розширювальному тлумаченню був підданий ряд положень Конституції, що стосуються формального статусу глави виконавчої гілки влади. Так, скажімо, законодавча ініціатива Президента з фінансових питань виведена з розд. 3 ст. II Конституції, в якій сказано: "Президент періодично надає Конгресу інформацію про стан Союзу і рекомендує для розгляду такі заходи, якісь він вважатиме необхідними і доцільними ..." Цілком природно, що з цього конституційного тексту можна легко вивести право Президента пропонувати Конгресу заходи, що стосуються державних доходів і витрат, хоча з букви і духу Основного Закону випливає, що ініціатором всіх подібних заходів має стати сам Конгрес. Не менш вольному тлумаченню був підданий ще один пункт розд. 3 ст. II Конституції, в якій говориться, що Президент "піклується про те, щоб закони сумлінно виконувалися". Творці "живий" Конституції в даному випадку були поставлені перед більш простим завданням - поширити правозастосовні права та обов'язки Президента на все законодавство, включаючи фінансове. Це означало на практиці не тільки виконання бюджету органами виконавчої гілки влади, а й утруднення здійснення Конгресом контрольних повноважень. До сказаного слід додати, що з числа небагатьох детально регламентованих конституційних повноважень Президента у сфері фінансових відносин широке застосування отримало право вето. Таким чином, "батьки-засновники", складаючи Основний Закон країни, подбали про те, щоб усі повноваження щодо розпорядження державними фінансами були зосереджені в руках законодавчої гілки влади. Проте з перших днів існування Американської Республіки склалася абсолютно інша практика. Почнемо з того, що згідно з Актом Конгресу від 2 вересня 1789 був створений департамент казначейства (міністерство фінансів), який став органом виконавчої гілки влади, не тільки формулирующим рекомендації в області фінансової, податкової та фіскальної політики, але й здійснює правозастосовні функції в цій галузі державного управління. Протягом більше ста років бюджетна діяльність виконавчої гілки влади носила безсистемний, хаотичний характер. Департаменти та інші відомства, що входили в цю гілку, представляли свої бюджетні кошторису незалежно один від одного, без належного узгодження, після чого вони чисто механічно зводилися воєдино і в такому вигляді представлялися Конгресу. Неодноразово виникали конфлікти між Білим домом і Капітолієм з бюджетних питань, причому законодавці кілька разів ставили під сумнів конституційність бюджетних повноважень Президента і його відповідальність у цій сфері. Говорячи про вкрай складних і заплутаних відносинах двох гілок влади у фінансовій області, зупинимося лише на деяких найбільш важливих аспектах цих відносин. Перш за все, слід мати на увазі, що, на відміну від багатьох інших країн, в США будь-який фінансовий закон приймається Конгресом двічі (мова в даному випадку йде не про суто фінансових законах, а про всіх тих законах, які передбачають витрачання коштів з державного казначейства). Спочатку приймається дозволяючий закон, що передбачає здійснення певних заходів і виробництво певних витрат. Однак жодних фактичних виплат на підставі такого дозволяючого закону не може бути вироблено - для цього необхідно прийняття білля про асигнування або грошового білля, який містить обов'язкове для федерального казначейства припис про виплату певної суми грошей з державного бюджету. Дозволяючі законопроекти розробляються і вносяться до відповідних палати усіма постійними комітетами з їх галузям державного управління. Такого роду практика проклала дорогу всім комітетам Конгресу для участі в бюджетному процесі. Що стосується биллей про асигнування, то вони розробляються і доповідаються палатам тільки комітетами про асигнування та їх підкомітетами. Біллі про асигнування іменуються грошовими біллями тому, що тільки на підставі містяться в них приписів можуть бути зроблені казначейством виплати у встановлених ними розмірах. За допомогою прийняття дозвільних биллей, що визначають щорічні рівні витрат, постійні комітети і Конгрес в цілому здійснюють контроль над виконавчими агентствами. Тому, хоча дозволяють біллі і не обов'язкові для казначейства, виконавча гілка влади та її відповідні підрозділи виявляють до них далеко не безкорисливий інтерес, що породжує конфлікти між Білим домом і Капітолієм. Далі, що міститься в вирішуючому біллі припис про рівень витрат може виявитися суттєвою підтримкою федеральному агентству або програмі при встановленні комітетами з асигнувань точного розміру виплат. Звідси можливість конфлікту між спеціалізованими постійними комітетами і комітетами з асигнувань. Причина таких конфліктів полягає в тому, що між дозволеними витратами і асигнувати сумами виникає розрив, який, наприклад, по федеральних програмами на початку 70-х років перевищував 10 млрд. доларів. "Проходження законів про витрати через палати Конгресу двічі, - пише дослідник американських фінансових відносин П.Д. Баренбойм, - дає деяким законодавцям можливість голосувати за санкцію на витрачання грошей для певних цілей, а потім, через деякий час, під якимось приводом проголосувати проти реального виділення грошей на ці цілі. Така тактика дає можливість дещо зменшити розрив між передвиборною демагогією і реальною політикою "<52>. --- <52> Баренбойм П.Д. Взаємовідносини Президента і Конгресу США у сфері фінансових повноважень: Автореф. канд. дис. М.: МГУ, 1977. С. 18. З 1921 р. інституціалізована практика бюджету виконавчої влади, яка полягає в тому, що активна бюджетна ініціатива здійснюється тільки Президентом і підлеглими йому відомствами та установами. Конгрес, звичайно, не покірливо яка стверджує інстанція - його роль значно вагомішим і активніше. Однак навіть найефективніші акції Капітолію у сфері фінансових відносин являють собою здебільшого лише реакцію на відповідні ініціативи виконавчої гілки влади. Особливий інтерес представляють взаємини всіх трьох гілок влади - законодавчої, виконавчої та судової - в такій специфічній сфері, як збалансування федерального бюджету. У 70-і рр.. минулого століття в країні пройшла галаслива кампанія за прийняття спеціальної поправки до Конституції, яка зобов'язала б владі приймати тільки збалансовані бюджети і тим самим викоренила б усілякий дефіцит. У Конгрес вносилися численні проекти поправок. У тому 1979 р. бюджетний комітет Сенату опублікував доповідь, в якій були проаналізовані різного роду проекти поправок про збалансований бюджет. У цій доповіді вказувалося на недоліки всіх запропонованих поправок до Конституції і висловлювалася думка, що "бюджетну дисципліну" краще вводити не за допомогою конституційних новацій, а використовуючи для досягнення цієї мети інші засоби і методи <53>. --- <53> Congressional Record. 1979. Mar. 9. P. 2550. На сторінках преси з'явилися виступи про те, що прийняття поправки про бездефіцитний бюджет покалічить здатність федерального Уряду служити балансиром для національної економіки. Висловлювалося побоювання, що таку конституційну поправку можна буде легко обійти, а це неминуче призведе до втрати поваги до всієї правової системи. До того ж підкреслювалося, що пропоновані проекти поправок не передбачають ніякого покарання за прийняття незбалансованого бюджету. Самое серйозне побоювання полягало в тому, що прийняття поправки про бездефіцитний бюджет необоротно спотворить всю конституційну систему стримувань і противаг. Практичне здійснення містяться в поправці приписів зажадає від Конгресу поступки своїх величезних повноважень судам і Президенту. Голова Федерального резервного управління Пол Волкер попередив Конгрес, що застосування подібної поправки призведе до того, що Президент отримає право накладати вибіркове або постатейне вето на будь-які бюджетні приписи та право утримувати за своїм бажанням будь-які федеральні асигнування. Залишається досі неясним, хто зможе примусово здійснити приписи бюджетної поправки. Висловлюється думка, що остаточне рішення по всіх статтях бюджету має виноситися Верховним судом США. Коротше кажучи, робляться пропозиції, згідно з якими федеральні суди стануть фактично керувати країною, не кажучи вже про величезну кількість бюджетних позовів, проте реальних можливостей для прийняття Конгресом бюджетної поправки і подальшої її ратифікації трьома чвертями штатів поки немає. Стара ідея поділу влади, будучи перенесена на американський грунт, набула нових рис і наповнилася новим змістом. В американських колоніях, а потім незалежних державах, що об'єдналися після прийняття Конституції в Сполучені Штати Америки, існували особливі соціально-економічні умови. Засновники Американської Республіки не рахували верховенство парламенту панацеєю від усіх зол. "Багато засновники американської Конституції, - пишуть американські автори, - не без підстав побоювалися безпрецедентною влади формально народних законодавчих зборів, вбачаючи в них загрозу власності та торгівлі" <54>. У той же час вони не відчували, подібно французам, недовіри до суден, що у Франції до революції 1789 р. були сліпим знаряддям в руках монархії. --- <54> Glendon MA, Gordon MW, Osakwe Chr. Comparative legal traditions in a nut shell. St. Paul (Minn.), 1982. P. 55. Створена на основі американської версії теорії поділу влади, система стримувань і противаг, як і вся політико-правова надбудова, відповідала соціально-економічним потребам невеликого, за нинішніми поняттями слаборозвиненого держави. Однак країна росла і розвивалася і в кінцевому рахунку перетворилася на величезну наддержаву з високо розвинутою економікою. Розвивалася, ускладнювалася, удосконалювалася і система стримувань і противаг. Одночасно змінювалося і саме уявлення про поділ влади. Зараз в американській літературі вже рідко можна зустріти міркування про систему стримувань і противаг, які не брали б у розрахунок впливу таких чинників, як великий капітал, постійна бюрократія, партії, групи тиску, засоби масової інформації. За час свого майже двохсотлітнього існування система стримувань і противаг зазнала численні зміни і неодноразово опинялася в кризових ситуаціях. Однак у кінцевому рахунку вона щоразу проявляла, як і всі Американська держава, здатність адаптуватися до мінливих внутрішніх і зовнішніх умов. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ § § 3. Взаємовідносини законодавчої та виконавчої гілок влади у фінансовій сфері " |
||
|
||