| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
1.4. Адміністративне право та адміністративна реформа |
||
|
Подоланню такого становища у сфері виконавчої влади має сприяти здійснення адміністративної ре- форми. Адміністративна реформа - це цілісний комплекс узгоджених заходів, спрямованих на радикальну перебудову органів виконавчої влади та впровадження більш ефективних форм і методів їх діяльності. Метою реформи є поетапне створення на наукових принципах більш ефективною і демократичної системи державного управління, яка повинна бути достатньо прозорою для громадськості, а витрати на її утримання мають бути адекватними фінансово-економічному стану держави. Для концептуального та організаційно-методичного забезпечення підготовки та проведення адміністративної реформи Указом Президента України від 7 червня 1997 була створена Державна комісія, основними завданнями якої стали: розробка Концепції адміністративної реформи; визначення наукових основ, стратегії і тактики її проведення; розробка конкретних механізмів і термінів впровадження адміністративної реформи; експертна оцінка концепцій і проектів нормативно-правових актів, спрямованих на створення правової бази адміністративної реформи; аналіз діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо здійснення заходів адміністративної реформи та надання допомоги в її проведенні; розгляд пропозицій і програм наукового, матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення адміністративної реформи; підготовка пропозицій по конкретних напрямках проведення зазначеної реформи. Початком практичного здійснення адміністративної реформи вважається прийняття Указу Президента України від 22 червня 1998 р. «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні». Цим Указом було схвалено основні положення Концепції адміністративної реформи, яка була розроблена Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи. Згідно Концепції ключовими напрямами адміністративної реформи визнані: - раціоналізація структури, функцій і методів діяльності органів виконавчої влади, спрощення і скорочення зайвих галузей управління; - впровадження дієвої системи державного контролю та раціоналізація адміністративних процедур; - дерегуляція та удосконалення системи управлінських послуг, що надаються на різних рівнях виконавчої влади; - реформування системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів, механізму державної служби; - уточнення адміністративно-територіального поділу країни; - оновлення законодавчої бази адміністративних правовідносин, організаційно-правове забезпечення розвитку адміністративної юстиції. Практична реалізація заходів адміністративної реформи має бути підпорядкована виробленим світовою практикою основоположним принципам функціонування виконавчої влади в демократичних державах. Серед них слід відзначити такі: - пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади; - незалежність органів виконавчої влади від органів законодавчої і судової влади в межах, визначених Конституцією України; - відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії і бездіяльності перед громадянами, права яких були порушені; - забезпечення парламентського та судового контролю за функціонуванням органів виконавчої влади та їх посадових осіб. До теперішнього часу здійснені певні кроки щодо реформування системи органів виконавчої влади. Крім того, низкою указів Президента, прийнятих протягом 1999-2000 рр., впроваджена нова організація роботи українського Уряду, його апарату - Секретаріату, впорядкована система центральних органів виконавчої влади, визначено їх нова класифікація, а також передбачені нові стратегічні пріоритети у розвитку інституту державної служби . Наприклад, кількість членів Кабінету Міністрів України зменшилася з 24 до 20 осіб (у тому числі міністрів - з 18 до 15). Чисельність центральних органів виконавчої влади скорочена з 89 до 47, тобто майже вдвічі. Загальна чисельність працівників апарату центральних і підпорядкованих їм територіальних органів зменшена майже на 17 тис. осіб. Разом з тим, в цілому, українська адміністративна реформа хоча і просувається вперед, але явно незадовільними темпами. Правда, стримуючий значення мають деякі об'єктивні фактори. Насамперед, дуже слабкою залишається суспільна підтримка реформаторських зусиль. Про це значною мірою свідчить рівень інформованості населення про здійснення заходів адміністративної реформи. Наприклад, за даними деяких конкретно-соціологічних досліджень 48% громадян взагалі нічого не чули про президентські укази з питань адміністративної реформи. Близько 44% чули про укази, але не знайомі з їх змістом. То є більше 90% населення фактично не уявляє собі, що здійснюється у сфері адміністративного реформування. І лише трохи більше 7,5% респондентів мають достатні відомості про ці документи. Наступний стримуючий фактор полягає в нестачі у держави коштів для проведення адміністративної реформи. З початком в Україні адміністративної реформи не до кінця вдалося подолати безпідставне уявлення значної частини управлінських кадрів про те, що ніби ця реформа може бути не тільки безрасходной, а й навіть способом економії державних коштів. Насправді ж адміністративна реформа ніяк не може бути зведена тільки до зменшення управлінського апарату та відповідної економії коштів. Навпаки, проведення в досить повному обсязі реформи - справа дорога і неможливе без достатньо значних фінансових витрат. Про це свідчить, наприклад, досвід деяких східноєвропейських країн, де адміністративні реформи вже проведені або проводяться. Таким чином, брак коштів у нашій державі істотно впливає і на темпи, і на глибину проведення заходів адміністративної реформи. Ще один - і далеко не останній за значенням - об'єктивний фактор, що стримує розвиток адміністративної реформи, пов'язаний з тим, що й досі першорядну увагу приділяється вирішенню завдань структурно-фукціонального раціоналізації державного управління, хоча не менш пріоритетною має бути демократична спрямованість адміністративної реформи. Це означає, що її кінцевою метою є, по-перше, наближення апарату виконавчої влади до потреб суспільства і кожної окремої людини і, по-друге, створення такої системи державного управління, яка відповідала б стандартам демократичної , правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою. Можна навіть сказати, що зусилля по раціоналізації державного управління повинні бути, нарешті, підпорядковані зусиллям по демократизації державного управління. В силу переважаючих досі пріоритетів у проведенні адміністративної реформи, зовсім не випадковим є те, що саме в наведеному, демократичному «вимірі» здійснення адміністративної реформи стикається з найбільш значними труднощами і викликає справедливі нарі-цанія з боку населення. Але, незважаючи на все вищевикладене, адміністративна реформа не тільки поступово просувається вперед, але і набуваючи- ет пріоритетне значення в політико-правовому розвитку країни, оскільки безпосередньо пов'язана з якісним оновленням механізму реалізації виконавчої влади. Саме виконавча влада займає особливе місце серед гілок державної влади, оскільки забезпечує реальне втілення в життя законів та інших правових актів держави, практичне застосування всіх важелів його управлінського впливу на найважливіші процеси суспільного розвитку. Отже, існує принципова єдність цієї гілки влади з управлінською діяльністю держави. Оскільки адміністративне право є ключовою галуззю українського права, регулюючої зазначену діяльність, воно одночасно виступає основним засобом юридичного супроводу процесу самої адміністративної реформи. Разом з тим, сучасне українське адміністративне право за своїм змістом не відповідає вимогам становлення та розвитку демократичної правової держави, і тому потребує реформування. У зв'язку з цим важливо відзначити, що не слід змішувати поняття «адміністративна реформа» і «адміністративно-правова реформа». Останнє поняття означає реформу адміністративного права. Тобто реформування адміністративного права - власне «адміністративно-правова реформа» - за своїм змістом не збігається з поняттям адміністративної реформи, а виступає її складовою частиною. Необхідно підкреслити, що проведення реформи адміністративного права не є суто українською необхідністю. Це загальна закономірність сучасного не тільки пострадянського, а й світового розвитку в цілому. Причому, зарубіжний досвід показує, що подібні реформа-ційних завдання ніде не дозволялися шляхом проведення короткострокових, швидких кампаній. Наприклад, практика сучасних розвинених держав Європи свідчить про те, що в післявоєнний період демократична перебудова національних адміністративно-правових доктрин і законодавства тривала кілька десятків років. В Україні початок процесу реформування адміністративного права було покладено прийняттям в 1997 році урядового рішення про необхідність розробки Концепції реформи адміністративного права та підготовки проекту Адміністративного кодексу України. На сьогоднішній день проект зазначеної концепції, розроблений спільними зусиллями вчених і фахівців-практиків нашої країни, був схвалений Кабінетом Міністрів України і переданий на розгляд Верховній Раді України. Важливо зрозуміти, що необхідність комплексного реформування галузі адміністративного права значною мірою обумовлена тим, що до недавнього часу найпомітнішою ознакою цієї галузі українського права була деформація її ролі. Це є закономірним наслідком певної науково-юридичної традиції, яка зміцнювалася впродовж десятків років радянського періоду. Точніше кажучи, абсолютизувалися два аспекти суспільного призначення адміністративного права: з одного боку - як способу управлінського впливу держави на суспільні процеси, тобто як права «адміністрування», а з іншого боку - як «карального» права, що забезпечує застосування державою у відносинах з громадянами різних заходів адміністративної відповідальності. І до теперішнього часу, на жаль, адміністративне право продовжує сприйматися багатьма лише у згаданих аспектах. Хоча зрозуміло, що таке подання консервує властиву тоталітарному суспільству ідеологію "панування держави» над людиною, у якій людині відводиться місце лише керованого об'єкта, на який спрямована владно-розпорядчий вплив і адміністративний примус з боку державних органів. Ця застаріла ідеологія вже не відповідає встановленої Конституцією України (ст. 3) принципово новій ролі держави у відносинах з людиною, згідно з якою «утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави». Так, сама Конституція закріпила перехід від домінуючої в минулому ідеології до нової - ідеологи «служіння держави» інтересам людини. Втілення в життя нової Конституції України вимагає принципово нового погляду на роль адміністративного права в демократичному суспільстві. Адже головною ознакою демократичного суспільства і правової держави є вільне і ефективне здійснення людиною належних йому прав і свобод. Сьогодні це твердження стало аксіомою сучасного цивілізаційного процесу. Таким чином, в системному реформуванні українського суспільства права людини мають стати не якимось похідним чи другорядним завданням здійснюваних перетворень, а їх найголовнішою метою, яка покликана принципово змінити історичну парадигму стосунків між державою і людиною. Вирішальна роль у правовому забезпеченні такої зміни належить адміністративному праву. А саме, мова йде про те, що на противагу колишньої доктринальної традиції сучасне адміністративне право має розглядатися як спосіб забезпе- печения належного дотримання та дієвого захисту прав і свобод людини і громадянина у сфері функціонування виконавчої влади держави . В основу сучасного реформування українського адміністративного права має бути покладений передбачений Конституцією України (ст. 8) принцип верховенства права, який означає підпорядкування діяльності державних інститутів потребам реалізації та захисту прав людини, їх пріоритетність над іншими цінностями демократичної, соціальної, правової держави. Потрібно відзначити, що принцип верховенства права за своїм змістом, всупереч деяким існуючим поглядам, значно ширше принципу верховенства Конституції і закону. Адже не кожен закон сам по собі здатний забезпечити справжні умови повноцінної реалізації прав людини. Тому втілення в життя принципу верховенства права повинно бути спільною турботою усіх гілок державної влади під інтегруючим впливом глави держави як конституційного гаранта додержання прав і свобод людини і громадянина. Отже, є всі підстави вважати, що в концептуальному утвердженні і фактичному запровадженні принципу верховенства права як базового критерію визначення суспільної цінності адміністративного права полягають глибокий сенс і кінцева мета реформи наукової доктрини і практики реалізації українського адміністративного права на сучасному етапі. У ході реформування адміністративного права, перш за все, необхідно більш обгрунтоване усвідомлення і сприйняття не тільки представниками влади, а й всіма верствами населення фундаментальної конституційної формули: «Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави» (ст. 3 Конституції України). У відповідності з даним конституційним приписом необхідно подолати існуюче обмеження ролі держави у вирішенні проблем прав людини, яка традиційно обмежується, переважно захистом порушених прав. Необхідно розширити ці рамки, акцентувавши увагу держави на багатопланову роботу з утвердження пріоритету прав і свобод людини в українському суспільстві. Саме цьому має бути підпорядковане зміст правової політики щодо реалізації принципу верховенства права. Адміністративно-правовий режим взаємовідносин органів держави з населенням має базуватися на вимозі беззастережного визнання пріоритету прав людини, повазі до його законним інтересам, правомірним вимогам та очікуванням. Правовий стандарт взаємовідносин держави і людини повинен виходити із сприйняття особистості як такого суб'єкта, перед якими державна влада відповідальна за свою діяльність. Дуже важливим для проведення реформи українського адміністративного права є те, що з самого початку вона грунтується на демократичних принципах загальноєвропейського значення. Звичайно, необхідно усвідомлювати, що існуючі в країнах світу правові, у тому числі адміністративно-правові стандарти, досить різноманітні і чого-небудь «єдиного загальноєвропейського» (а тим більше - світового) в чистому, так би мовити, вигляді не існує. Однак деякі спільні риси правових інститутів, які вже успішно діють у зарубіжних державах, звичайно ж є, і орієнтуватися на них зовсім виправдано. Щодо реформування адміністративного права суттєва особливість полягає в тому, що в більшості розвинених європейських країн адміністративне право базується на ряді загальновизнаних демократичних принципів. Зокрема, за ним Радою Європи в 1996 році видано спеціальний «Довідник за принципами адміністративного права, що стосуються відносин між адміністративними органами та приватними особами». У ході реформи адміністративного права в конкретних законопроектних роботах було б дуже корисно врахувати і використовувати ті принципи, які вже добре себе зарекомендували в практиці зарубіжних країн. При цьому повинна бути повна ясність в розумінні того, що знання та використання загальновизнаних принципів ще зовсім не означає копіювання інститутів інших правових систем. У той же час це допоможе більш повно гармонізувати окремі інститути національного адміністративного права з демократичними правовими стандартами, поширеними в Європі. Попри беззаперечну важливість зазначеної «європейської орієнтації» процесу реформування українського адміністративного права, все-таки найбільш гострою його проблемою слід вважати завдання створення вітчизняної наукової моделі адміністративного праворозуміння, яка б адекватно відобразила згадану вище принципову новизну у визначенні суспільної ролі і призначення цієї галузі права. Концептуальне перевага впровадження в адміністративну праворозуміння принципу верховенства права полягає в тому, що відповідно з ним ключовими характеристиками у визначенні адміністративного права мають стати не «управлінські», а тим більше його «каральні» функції, а дві нові функції: 1) «правообеспечительная» , яка пов'язана із забезпеченням реалізації прав і свобод людини; 2) «правозахисна», пов'язана із захистом порушених прав. Отже, навіть у найбільш узагальненому розумінні адміністративне право має визначатися не як «управлінське» або «Каральне» право, а як «право забезпечення і захисту прав людини». Звичайно ж, головне завдання полягає не в тому, щоб просто дати нове наукове тлумачення поняття адміністративного права, а в тому, щоб це тлумачення було реалізовано в нових підходах до аналізу та висвітлення цього інституту, а, головне - в його відображенні в поточному адміністративному законодавстві . Отже, ідеї верховенства права будуть сприяти об'єднанню всіх напрямів реформування адміністративного права та його гармонізації із загальноєвропейським і принципами адміністративного права. А проведення адміністративної реформи покликаний сприяти впровадженню в практику українського державо-і правотворення нової ідеології відносин між державою і людиною, суть якої - у служінні держави інтересам людини. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "1.4. Адміністративне право та адміністративна реформа" |
||
|
||