| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2.1. Поняття, види і структура адміністративно-правової норми |
||
|
В системі будь-якої держави адміністративно-правові норми посідають особливе місце. Це обумовлюється колом суспільних відносин, які підлягають упорядкуванню, охороні та розвитку у відповідності з об'єктивними потребами, тобто предметом регулювання адміністративно-правових норм. Цим предметом є суспільні відносини у сфері державного управління. Державне управління як одна з форм діяльності держави - це відносно самостійна організаційно-владна, розпорядча діяльність органів виконавчої влади та її уповноважених в особі адміністрацій, державних підприємств і установ, які здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України щодо практичної організації завдань і функцій держави. Об'єктом адміністративно-правових норм є лише ті управлінські відносини, які об'єктивно потребують правового регулювання і можуть бути врегульовані правовою нормою. Значна частина суспільних відносин, що виникають у сфері державного управління, регламентується іншими правовими способами: індивідуальними актами (правозастосовними актами), адміністративними угодами, актами реалізації прав та обов'язків, деякі відносини - діловими звичаями, адміністративними прецедентами. Зрозуміло, кожен елемент цієї системи регулювання управлінських відносин виконує свої завдання та функції. Чи не применшуючи значення різних елементів, варто зауважити, що провідне місце займає правова норма, оскільки вона встановлює загальну програму поведінки учасників у сфері державного управління шляхом надання їм суб'єктивних прав і встановлення відповідних юридичних обов'язків. Вона забезпечує організованість, стабільність, визначеність відносин у важливій сфері суспільного життя - у сфері державного управління, у тій сфері, яка побудована на основі принципу «влада-підпорядкування». У державно-управлінських відносинах один з суб'єктів завжди має державно-владні повноваження. Державно-владний характер прав і обов'язків одного із суб'єктів відносин надає цим відносинам особливого змісту. За допомогою адміністративно-правової норми створюється режим управління, який виключає будь-яку можливість свавілля у діях суб'єкта - носія владних повноважень. Він діє тільки в межах правової можливості, встановленої правовою нормою. Встановлене адміністративно-правовою нормою правило поведінки не може бути змінено за згодою сторін. Воно обов'язкове для виконання як суб'єктом управління, так і керованим ним об'єктом. Тому при всій значимості інших способів регулювання управлінських відносин норма адміністративного права є основним засобом забезпечення міцного правового режиму державного управління. Однак цим значимість адміністративно-правової норми не обмежується. Вона виступає не тільки як регулятор відносин, які виникають у сфері державного управління, але і як регулятор суспільних відносин, тією або іншою мірою пов'язаних з управлінням в інших сферах суспільного життя. У літературі справедливо зазначається, що немає таких секторів суспільного життя, які б випадали цілком зі сфери адміністративно-правового контролю1. Тому норми адміністративного права досить часто є складовою частиною інших галузей права, особливо це стосується так званих «комплексних галузей права» - підприємницького, екологічного, морського та інших. Так, наприклад, Кодекс торговельного мореплавства України є основним джерелом морського права, однак стаття 86 цього Кодексу регламентує організацію державного нагляду за торговельним мореплавством, вона встановлює адміністративні повноваження капітана порту тощо Таким чином, держава намагається ширше охоплювати коло регульованих суспільних відносин, щоб привести їх до певних стандартів. Як і норма будь-якої галузі права, адміністративно-правова норма виконує в суспільному житті відповідні функції. Функція норми адміністративного права - це напрям, в якому відображена соціальна роль і основне її призначення в певний період суспільного життя. Серед основних необхідно виділити ту, яка властива нормі адміністративного права незалежно від державного ладу і політичного режиму, який панує в державі. Це функція організації та регулювання управлінських відносин, оскільки без неї неможливо перетворити фактичні відносини в сфері управління в адміністративно-правові. Однак до кола основних потрібно віднести і ті функції, які обумовлюються станом політичного, економічного, соціального режиму в державі. Створення в Україні демократичної, правової, соціально-орієнтованої держави зумовлює появу ще двох основних функцій адміністративно-правової норми. По-перше, це функція забезпечення реалізації громадянами, громадськими організаціями і т. п. своїх конституційних прав. Так, наприклад, ст. 40 Конституції України закріплює право громадян направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органи місцевого самоврядування та до посадових осіб цих органів. Питання ж практичної реалізації цього права врегульовані Законом України «Про звернення 1 Бребан Г. Французьке адміністративне право. - М.: Прогресс. - С громадян ». Він встановлює механізм реалізації громадянами свого конституційного права. По-друге, це функція захисту прав громадян і громадських об'єднань у сфері державного управління. Інтеграція України в світове співтовариство, початок ринкових реформ - все це обумовило не тільки оновлення адміністративно-правових норм, а й створення зовсім нових, що відповідають світовим стандартам і вимогам. Ці стандарти, як і вся діюча міжнародна (світова) правова система, будуються на принципах захисту прав людини. Стаття 3 Конституції встановлює, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Принцип відповідальності держави за свою діяльність перед людиною, закріплений цією статтею, конкретизується в інших нормах Конституції. Таким чином держава має бути гарантом не лише належної реалізації передбачених Конституцією і законами прав і свобод людини і громадянина, а й неприпустимості не передбачених Конституцією і законами втручання в життя і діяльність людей та примусового впливу на неї, гарантом від свавілля, беззаконня, зловживання і волюнтаристських рішень органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Тому в адміністративному законодавстві України все частіше починають з'являтися норми, спрямовані, насамперед, на захист інтересів та прав громадян, їх об'єднань, інших об'єктів управління. Найбільш яскравим прикладом можуть бути норми, які різко звузили повноваження органів ДАІ відносно водіїв. Але цей процес повинен бути прискорений, оскільки Україна прагне увійти до єдиний правовий простір цивілізованих країн. Такі наміри покладають на Україну нові й досить складні обов'язки щодо узгодження національного адміністративного права з чинними міжнародними нормами. Зрозуміло, мова йде не тільки про норми, за допомогою яких встановлюються і реалізуються у сфері державного управління права людини, а й про норми, які встановлюють аналогічні права інших учасників управлінських відносин - громадських і господарських організацій та т. п. Поряд з основними функціями, норма адміністративного права виконує й інші (додаткові) функції. Серед них: - функція забезпечення ефективної діяльності органів виконавчої влади та інших органів державного управління; - виховна функція; - функція взаємодії з нормами інших галузей права. Однак деякі адміністративно-правові норми безпосередньо ці функції не виконують. Їх соціальне призначення в іншому: сприяти здійсненню зазначених функцій. Таке сприяння здійснюється або шляхом визначення конкретної ситуації, явища, або шляхом презумпіро-вання. Перша група норм може бути визначена як норми-дефініції, інша - як норми-презумпції. Довгий час законодавець не звертав уваги на необхідність норм-дефініцій, що ні сприяло правильному й одноманітному застосуванню законів, однаковому їх тлумаченню. Тепер стан змінюється, і законодавець все частіше звертається за допомогою до норм-дефініцій для роз'яснення, свого ставлення до того чи іншого поняттю, використовуваному в правовому акті. Норми презумпції, наявні в міжнародному законодавстві, з'явилися у нас завдяки документам міжнародного значення (міжнародним договорам, конвенціям, угодами). Вони презюміруется певні права і свободи громадян, а також покладають відповідні обов'язки на виконавчі органи. Але, на жаль, ці норми, як правило, не мають механізму своєї реалізації, в першу чергу відсутні санкції, які забезпечили б обов'язковість їх виконання. З урахуванням цих обставин можна підкреслити, що адміністративно-правова норма - це встановлене, санкціоноване або ратифіковане правило поведінки у сфері державного управління з метою організації та регулювання суспільних відносин (або сприяння цій меті), які забезпечують умови реалізації учасниками цих відносин своїх прав та виконання покладених на них обов'язків. Зрозуміло, норми адміністративного права досить різноманітні, тому в адміністративно-правовій теорії так багато уваги приділяється їх класифікації. Класифікація адміністративно-правових норм дає можливість більш глибоко вивчити їх юридичні властивості, а також їх ефективність у перетворенні дійсності, що має велике практичне значення в процесі їх виконання та застосування. Класифікація норм адміністративного права може бути здійснена в залежності від різних критеріїв. По-перше, залежно від характеру правил поведінки, здійснюється поділ норм на норми зобов'язуючі, заборонні та упов- номачівающіе (дозвільні). Така класифікація має не тільки теоретичне, а й практичне значення. Від того, яка група норм домінує в регулюванні управлінських відносин, залежить і характер режиму в сфері державного управління. Інфраструктура правового регулювання управлінських відносин складається з різноманітних за своїм характером норм, оскільки здійснити надійну організацію цих відносин за допомогою одних тільки забороняють чи уповноважують норм неможливо. У період адміністративно-командної системи СРСР домінували зобов'язуючі і забороняють норми. Розвиток демократії в Україні, визнання людини не об'єктом управління, а навпаки, визнання необхідності спрямованості державного управління на забезпечення потреб людини зумовлює зростання в системі норм адміністративного права України дозвільних норм. Практичне значення має також поділ норм адміністративного права за джерелами їх походження. На жаль, чинне адміністративне законодавство України містить норми різноманітного походження (норми, що діють з часів СРСР; норми, що діють з початку ринкових перетворень в Україні; міжнародні договори, конвенції, угоди і т. п.). Така еклектика важливої галузі права не сприяє її внутрішній єдності. Адміністративне право, як і інші галузі права кожної держави, має бути внутрішньо єдиним, базуватися на єдиних загальних засадах. Тому створення адміністративної галузі українського права потребує заміни норм, які прийшли із законодавства інших країн з іншим соціальним порядком, іншої політичної організацією, нормами, які б відповідали сучасному періоду розвитку Української держави. У залежності від території дії норми адміністративного права надолужити ділити на міжнародні та національні. Такий поділ було запропоновано ще наприкінці XIX сторіччя, але тільки зараз в умовах глобалізації політичних та економічних процесів, формування системи міжнародного управління ця думка отримала підтримку, бо однією з загальних закономірностей, що характеризують міжнародне управління, є тенденція підвищення ролі норм, які приймаються міжнародними організаціями для управління суспільними процесами, які об'єднують країни. Як відомо, ці норми у разі їх ратифікації відповідним органом стають нормами національного адміністративного права, але розширюється коло норм, обов'язкових при регулюванні управлінських відносин, навіть і тоді, коли вони не пройшли цієї процедури. Так, наприклад, чинний з 1 липня 1999 р. Міжнародний кодекс управління безпекою судноплавства є обов'язковим для виконання судновласниками, судноводіями та іншими особами навіть тих країн, які не ратифікували цей документ. У відповідності до змісту норми адміністративного права поділяються на матеріальні і процесуальні. Перші закріплюють права та обов'язки суб'єктів адміністративного права, другий встановлюють порядок застосування матеріальних норм відповідними органами виконавчої влади. Так, наприклад, ст. 222 Кодексу про адміністративні правопорушення встановлює компетенцію органів міліції щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення, але порядок реалізації цієї компетенції встановлюється нормами процесуального права, які містяться в інших статтях цього Кодексу. Залежно від мети норми поділяються на регулятивні і правоохоронні, або адміністративно-деліктні. Перші у своїй сукупності створюють розділ управлінського права, другі - адміністративно-деліктні - створюють розділ адміністративно-деліктного права. Залежно від сфери дії норми надолужити поділяти на норми загальної дії і внутрішньо. Перші - це, наприклад, норми, які встановлюють адміністративну відповідальність за скоєні вчинки, внутрішньо - це ті, які регламентують відносини, що виникають між співробітниками органу держави. Однак і останні також можуть ділитися на норми общеаппаратние та відомчі. Так, наприклад, до першої групи належать норми, що містяться у постанові КМУ від 4 березня 1995 р. «Про затвердження Порядку проведення службових розслідувань», до другої - норми «Положення про порядок проведення службових розслідувань в митних органах» (затвердженого наказом ГТС України від 27 липня 1999 р, зареєстровано МЮ України 12 серпня 1999). Практичну значимість також має розподіл норм залежно від рівня узагальненості. У цьому випадку належить відрізняти норми загальні та спеціальні норми. Останні - виняток із загального правила, але відповідно до законодавства при регулюванні деяких видів суспільних відносин діють спеціальні, а не загальні. Так, наприклад, тривалий час (з 1991 до 2001 р.) діяла ст. 208 Кодексу про адміністративні правопорушення, яка встановлювала адміністративну відповідальність за порушення митних правил та статті Митного кодексу України, які встановлювали відповідальність за ці проступки, але передбачали інші санкції. У даному випадку застосовувалися спеціальні норми, тобто ті, які містилися в Митному кодексі. Залежно від терміну дії норми адміністративного права можуть бути постійними і тимчасовими. Постійні норми - це такі, які діють до їх скасування. Це, наприклад, норми Кодексу про адміністративні правопорушення, а тимчасові - це норми, дія яких обмежено певним часом. Так, обов'язкові рішення уповноважених органів місцевого самоврядування, що встановлюють адміністративну відповідальність за порушення їх рішень, діють протягом строку повноважень цих органів самоврядування. Адміністративно-правова норма, як і норми інших галузей права, має свою структуру. Структура - це внутрішня побудова норми, яка об'єктивно зумовлена потребами правового регулювання. Загальновизнано, що норма повинна мати три елементи: гіпотезу, диспозицію, санкцію. Таку ж структуру має й адміністративно-правова норма (за винятком вже згаданих норм-дефініцій і норм-презумпцій), але на відміну від норм інших галузей права, вміст елементів яких не впливає на повноваження правозастосовних органів, зміст і його вираз законодавцем того чи іншого елемента норми адміністративного права значно впливає не тільки на повноваження органу, який повинен застосувати цю норму, а й на обов'язки осіб, які перебувають у сфері впливу цього органу. Такого роду зв'язки між правозастосовні органом і особою, що знаходиться у сфері компетенції цього органу, що передбачено адміністративно-правовою нормою (тієї чи іншої структурної частини) у правовій системі України (а також в інших країнах) немає. Гіпотеза - це такий елемент адміністративно-правової норми, в якому зазначаються умови, обставини в сфері управління, з настанням яких норма (її диспозиція) здійснюється. Диспозиція - основна частина норми, в якій визначаються права або обов'язки учасників державно-управлінських відносин. Санкція - це така частина норми, якою визначаються заходи адміністративно-правового примусу в разі невиконання обов'язків (а в деяких випадках і прав) учасниками державно-управлінських відносин. Органи державного управління (їх посадові ліци) зобов'язані мати оперативну самостійність, тобто у межах закону і з урахуванням ситуації здійснювати свої повноваження шляхом вибору найбільш ефективних форм впливу на учасників управлінських відносин. Таку можливість їм надає невизначена гіпотеза. Деякі норми мають абсолютно певну гіпотезу. Особливо це стосується норм, що регулюють процес проходження державної служби - чітко певний вік для закінчення терміну служби у зв'язку з виходом на пенсію; норм, що забороняють спільну діяльність родичів в державному органі тощо. Але більшість норм має відносно визначену гіпотезу. Диспозиція - це основна частина норми, в якій зазначаються права або обов'язки суб'єкта адміністративного права. Залежно від складу адміністративно-правові гіпотези можуть бути простими або складними. Частіше зустрічається перший вид гіпотез. Характерна ознака адміністративно-правової диспозиції - це імперативність, оскільки правило поведінки не може бути змінено за згодою учасників управлінських відносин, значна частина диспозицій має відсильний характер. Для детального роз'яснення правила поведінки належить звернутися в інший правовий акт. Таким чином формулюються диспозиції норм-зобов'язань і норм-заборон. Так, у ст. 1681 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачається, що виконання робіт, надання послуг громадянам-споживачам, що не відповідають вимогам стандартів, норм і правил, тягне адміністративну відповідальність. Тому прийняття постанови про відповідальність правопорушника пов'язано з аналізом стандартів, вимог і т. п. Взагалі, стандарти, вимоги та інші технічні нормативи часто формулюються як диспозиції адміністративно-правових норм, тому їх належить вважати «нормами з технічним змістом». Існування норм такого виду обумовлено роллю, виконуваної державним управлінням, оскільки воно має забезпечити реалізацію загальнодержавних інтересів, з урахуванням галузевих, регіональних, міжгалузевих інтересів окремих організацій і т. п. В окремих випадках адміністративно-правова норма може мати й дозвільну диспозицію - коли законодавець дозволяє учасникам відносин домовитись щодо правил взаємодії поведінки у сфері державного управління. Таким чином регулюються відносини при договорі на управлінські послуги. Як правило, диспозиція адміністративно-правової норми в нормативних актах має абстрактну форму, хоча зустрічається і казуїстична форма, коли зміст диспозиції розкривається шляхом переліку дій, ознак і тому подібного (наприклад, ст. 173 Кодексу України про адміністративні правопорушення, в якій міститься перелік дій , складових дрібне хуліганство). Санкції адміністративно-правових норм мають три особливості. По-перше, загальнообов'язкові норми передбачають санкції у вигляді заходів адміністративного стягнення - попередження, штраф, адміністративний арешт і т. п.; внутріаппа-ратні, як правило, забезпечуються заходами дисциплінарного стягнення - попередження, догану, сувору догану і т. п. (В деяких випадках за порушення загальних норм адміністративного права також застосовуються заходи дисциплінарного стягнення. Наприклад, військовослужбовці та деякі державні службовці, службова дисципліна яких регламентується дисциплінарними статутами за порушення митних правил, правил рибного лову, полювання і за деякі інші провини, зазначені законодавцем в Кодексі про адміністративні правопорушення, притягуються до адміністративної відповідальності шляхом застосування до них дисциплінарних стягнень). По-друге, санкція у вигляді заходів адміністративного стягнення має універсальний характер, бо вони можуть застосовуватися за порушення норм інших галузей права, наприклад, за порушення норм законодавства про працю, за порушення норм екологічного права та ін По-третє, санкції у вигляді заходів адміністративного стягнення застосовуються чітко визначеним законодавством колом державних органів і посадових осіб; в той час, коли за порушення вимог організаційних норм дисциплінарні стягнення застосовуються невизначеним колом посадових осіб, інакше кажучи, керівниками будь-якого державного органу (прокуратури, суду, органу виконавчої влади і т. п .). |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "2.1. Поняття, види і структура адміністративно-правової норми" |
||
|
||