| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
19.1. Поняття адміністративного процесу |
||
|
На жаль, питання юридичного процесу не здобули належної уваги в загальній теорії права. За винятком В. М. Гор-шенева та представників його наукової школи, активною розробкою теорії юридичного процесу, практично, ніхто не занімался1. В основному, ці питання віддані на розгляд учених, що працюють в окремих правових галузях. Процес від латинського «processus» означає просування, хід якого явища, послідовну зміну станів, стадій розвитку, або сукупність послідовних дій для досягнення певного результата2. Всі юридичні процеси, будучи різновидом соціальних процесів, групуються по різних крітеріям3. Адміністративний процес знаходиться в одному ряду з іншими галузевими процесами: кримінальних і цивільних, і поряд з ними призначається для реалізації 1 Теорія юридичного процесу / За заг. ред. проф. В. М. Горшеньов-ва. - Харків: Вид-во при Харківському держ. ун-ті издат. об'їду. «Вища школа», 1985. 2 Словник іноземних слів. - 14-е изд, испр. - М.: Російська мова, 1987. - С. 407. 3 Бахрах Д. Н. Адміністративне право Росії: Підручник для вузів. - М.: Норма-Инфра-М, 2000. - С. 303. Норм матеріального права. Для цього в багатьох випадках потрібна спеціальна правозастосовна діяльність держави, тобто «Здійснювана в спеціально встановлених законом формах державно-владна, організуюча діяльність компетентних органів держави і громадськості, яка полягає у винесенні на основі норм права та відповідних фактичних обставин індивідуально-конкретних правових приписів» 1. Застосування матеріальних норм права, що містяться в нормативно-правових актах, є значною частиною діяльності державного апарату і здійснюється в різних сферах: у відносинах держави з громадянами при задоволенні їх суб'єктивних прав, у відносинах державних органів між собою та об'єднаннями громадян, в процесі застосування примусу до громадянам та іншим суб'єктам і т. д. У літературі вказують основні, найбільш характерні випадки, коли здійснюється правозастосовна діяльність: - коли суб'єктивні права і обов'язки конкретних осіб не можуть виникнути без державно-владної діяльності компетентних органів (наприклад, реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності); - коли суб'єкти правового спілкування не можуть прийти до угоди; - коли необхідно захистити чиєсь порушене суб'єктивне право (розгляд скарг громадян); - коли скоєно правопорушення і необхідно визначити для правопорушника вид і міру юридичної відповідальності (накласти штраф за адміністративний проступок) 2. Застосування права продовжує процес нормативного регулювання суспільних відносин, розпочатий правотворчеством, доповнює його індивідуальної регламентацією, тобто конкретизує права та обов'язки суб'єктів права, уточнює їх правове становище в конкретній ситуації. Правозастосовна діяльність є одним з етапів механізму правового регулювання суспільних відносин, зміст якого складає вже не загальне, нормативне, а індивідуально-конкретне, поднорматівного регулірованіе3. Таким чином, за допомогою правозастосування дозволяється величезна кількість конкретних справ щодо фізичних та юридичних осіб у сфері державного управління. Такі 1 Лорія В. А. Конституція СРСР і актуальні питання кодифікації радянського адміністративно-процесуального права. - Тбілісі, 1979. - С. 25. 2 Лазарєв В. В, Липень С. В. Теорія держави і права. - М., 1997. - С. 306. 3 Юсупов В. А. Правозастосовна діяльність органів управління. -М.: Юрид. лит, 1979. - С. 35. Справи називають індивідуальними управлінськими справами, а адміністративний процес являє собою діяльність, яка складається саме при вирішенні індивідуальних справ у сфері державного управління органами державного управління та іншими уповноваженими на те суб'єктами. Індивідуальними справами є, наприклад, справи про державну реєстрацію підприємств, видачу ліцензій або патентів, приватизацію громадянами житла, залученні громадян до адміністративної або дисциплінарної відповідальності, видачу дозволів на зброю і багато інших. Отже, поняття адміністративного процесу тісно пов'язане з категорією «індивідуальне управлінське справу». У юридичній літературі виділяють наступні ознаки індивідуальних управлінських справ: по-перше, їх зміст складають конкретні, індивідуальні матеріальні права та обов'язки суб'єктів, по-друге, суб'єкти індивідуальних справ є конкретними, індивідуальними, інакше кажучи, права і обов'язки, що становлять основу індивідуальних справ, стосуються цілком певних конкретних суб'єктів, по-третє, індивідуальні справи зовні повинні бути матеріально закріплені в певній формі, по-четверте, у всіх випадках розгляду і вирішення індивідуальних справ приймаються індивідуальні акти1. При вирішенні того чи іншого індивідуального управлінської справи, уповноважені на те особи або органи зобов'язані реалізувати норму матеріального права, тобто застосувати приписи, які вона містить до даного конкретного індивідуальним делу2. Більшість матеріальних норм не можуть бути реалізовані довільно, а лише в певному порядку, щоб досягти законного результату законними засобами. Матеріальні норми багатьох галузей права втілюються в життя через адміністративний процес (трудове, земельне, фінансове та ін.) Справа в тому, що багато норм зазначених галузей права застосовуються органами державного управління в повсякденній управлінській діяльності та отримують своє конкретне зовнішній прояв у формах відповідних управлінських індивідуальних справ. З огляду на те, що трудові, земельні, фінансові та інші права та обов'язки учасників управлінських відносин складають зміст індивідуальних справ, що мають управлінську форму зовнішнього прояву, зазначені справи розглядаються в порядку адміністративного процесу. Це 1 Лорія В. А. Адміністративний процес і його кодифікація. - Тбілісі: Изд-во Тбілісі. ун-ту, 1986. - С. 25-26. 2 Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 1999. - С. 312. Вказує на службову роль адміністративного процесу не тільки по відношенню до адміністративного, а й до інших галузей права. Однак найбільш близькою до адміністративного процесу галуззю є матеріальне адміністративне право. У курсі адміністративного права вивчаються структура і компетенція органів державного управління, у чиїй діяльності і реалізується адміністративний процес. Крім того, адміністративне право дає детальне уявлення про форми державного управління, головним чином, правових, які потребують процесуальної регламентації. Нарешті, адміністративне право закріплює статус усіх суб'єктів у сфері державного управління, що є основою для визначення їх прав та обов'язків в адміністративному процесі. Поняття адміністративного процесу становить одну з найбільш гострих проблем теорії адміністративного права. Протягом тривалого часу визначення адміністративного процесу обговорюється в юридичній літературі; пропонуються різні його варіанти і аргументація. Формулювання поняття адміністративного процесу залежить, в першу чергу, від загального підходу кожного автора до проблеми адміністративного процесу. Більшість аспектів досліджуваного явища є настільки дискусійними, що, мабуть, єдине, що не викликає суперечок учених - це сама наявність адміністративного процесу і реальне втілення його в життя. Детальний аналіз юридичної літератури з проблеми дає можливість виділити два основних підходи до визначення адміністративного процесу: широкий і вузький. Таким чином, адміністративний процес може характеризуватися в широкому і вузькому сенсах. Отже, при вузькому підході адміністративний процес трактується суто як юрисдикційна діяльність органів державного управління. За основу тут береться здійснення правоохоронної функції, і мова йде про дозвіл не будь-яких управлінських справ, а лише індивідуальних адміністративних спорів. При цьому у однієї з сторін або в обох сторін адміністративно-правового відношення існує думка про те, що її права і законні інтереси порушуються або ущемляються. Отже, виникає спір, який підлягає вирішенню в адміністративно-процесуальному порядку, а діяльність органів державного управління з вирішення адміністративних індивідуальних спорів є юрисдикційної. Це, наприклад, розгляд справ про адміністративні правопорушення, розгляд скарг громадян, накладення заходів дисциплінарної відповідальності на державних службовців. Юрисдикційна діяльність носить так би мовити «негативний характер». Так, одним з класичних визначень административ- ного процесу у вузькому сенсі є наступне: «це регламентована законом діяльність з вирішення спорів, що виникають між сторонами адміністративного правовідносини, що не перебувають між собою у відносинах службового підпорядкування, а також щодо застосування заходів адміністративного примусу »1. Концепція вузького розуміння адміністративного процесу знаходить відображення в роботах багатьох видатних учених: A. А. Дьоміна, М. І. Еропкина, А. П. Клюшниченко, Д. М. Ов-Сянки, М. І. Піскотіна, Н. Г. Салйїцевой та ін Широке розуміння адміністративного процесу характеризується тим, що в поняття адміністративного процесу включається вся діяльність органів державного управління щодо застосування матеріальних норм, переважно адміністративного права, для вирішення будь-яких індивідуальних управлінських справ. При такому підході до адміністративного процесу в рівній мірі відносяться вирішення справ «позитивного» характеру (видача ліцензії, реєстрація суб'єкта підприємницької діяльності) та дозвіл індивідуальних справ, що носять спірний характер, тобто справ «негативного» плану (розгляд скарг, розгляд справ про адміністративні правопорушення). Відповідну думку поділяють: Д. Н. Бахрах, Є. В. Додін, В. А. Лорія, А. Є. Луньов, Г. І. Петров, Ю. М. Козлов, B . Д. Сорокін та інші вчені. При розробці поняття адміністративного процесу радянські вчені прагнули забезпечити законність у діяльності органів державного управління шляхом упорядкування законом їхніх владних дій і визначення процедури подібних дій при зв'язках влади з гражданіном2. Слід зазначити, що таке прагнення не втратило актуальності, так як відомо, що наявність добре розвиненого адміністративного процесу характерно для високоцивілізованих держав, реально гарантують права і свободи громадян. Це пов'язано, в першу чергу, з тим, що високий ступінь регламентації діяльності державної адміністрації за допомогою процесуальних норм створює ефективні гарантії дотримання прав громадян, т. к. знижує ризик зловживань у сфері державного управління і створює умови для більш простого контролю за законністю кожного (навіть проміжного) дії службовців державного управління. Слід зазначити, що автори, які дотримуються широкого розуміння адміністративного процесу, визнають наявність в ньому 1 Салищева Н. Г. Адміністративний процес у СРСР. - М.: Юрид. літ., 1964. - С. 16. 2 Дьомін А. А. Поняття адміністративного процесу та адміністративно-процесуальний кодекс Російської Федерації / / Вісник Московського університету. - 1998. - № 4. - С. 19. І юрисдикційних виробництв, і виробництв з розгляду індивідуальних управлінських справ, що не носять спірного характеру, однак межі і структура адміністративного процесу визначаються ними неоднаково. Представляється, що широке розуміння адміністративного процесу дає можливість правильно усвідомити сутність адміністративно-процесуальної діяльності органів державного управління. Саме таке розуміння може виступити основою для вірного визначення меж кодифікації адміністративно-процесуального законодавства. Це обумовлено тим, що великі групи індивідуальних справ, які розглядаються в органах державного управління, мають спільні юридичні властивості процесуального дозволу, через що порядок їх вирішення практично аналогічний, що дозволяє кодифікувати норми, що регулюють цей порядок. Слід, крім того, зробити невелику обмовку і вказати на те, що адміністративний процес є формою втілення в життя системи певних адміністративно-правових норм, т. к. даний вид процесу обслуговує всю галузь матеріального адміністративного права шляхом застосування її норм. Однак не всі норми матеріального адміністративного права втілюються в життя за допомогою адміністративного процесу. Таким чином, чіткий правовий порядок реалізації встановлюється для певної частини матеріальних норм адміністративного права. Багато норм просто не вимагають наявності чіткого, закріпленого процесуальними нормами порядку реалізації. При формулюванні поняття адміністративного процесу необхідно також відзначити, що при широкому його розумінні в адміністративний процес включається також порядок здійснення правотворчої діяльності органами державного управління. Як правова форма управлінської діяльності правотворчість в значній частині регулюється адміністративно-правовими матеріальними нормами, які встановлюють компетенцію органів управління у сфері видання актів, ієрархію правових актів управління. Однак порядок підготовки, прийняття, опублікування акта носить характер юридичної процедури і повинен бути врегульований адміністративно-процесуальними нормами. Отже, підводячи підсумки, можна дати адміністративному процесу наступне визначення: адміністративний процес являє собою врегульований правом порядок прийняття адміністративно-правових актів та розгляду індивідуальних управлінських справ органами виконавчої влади, а в передбачених законодавством випадках і іншими, уповноваженими на те органами. Адміністративний процес має цілу низку специфічних рис: 1) адміністративний процес має двоїсту природу: з одного боку він є видом юридичного процесу, з іншого ж - різновидом управлінської діяльності. Однак у зміст адміністративного процесу включається не вся управлінська діяльність органів виконавчої влади, а лише та її частина, яка врегульована правовими процесуальними нормами, тобто чисто юридична діяльність. Отже, не можна ототожнювати поняття | державно-управлінська діяльність »і« адміністративний процес »у широкому сенсі; 2) адміністративний процес є різновидом владної діяльності органів державного управління і являє собою частину їх компетенції. На думку багатьох вчених суб'єктами адміністративного процесу будуть і судді - при розгляді справ про адміністративні правопорушення, і прокурори - при накладенні ними дисциплінарних стягнень на підлеглих їм по службі осіб; 3) адміністративний процес врегульовано нормами адміністративного права. Застосування норм матеріального адміністративного права здійснюється в особливому, регламентованому адміністративно-процесуальними нормами порядку. На поточний момент особливість адміністративного права як галузі полягає в тому, що в ній співіснують і тісно взаємодіють матеріальні і процесуальні норми; 4) характерною особливістю адміністративного процесу є також і те, що одним з учасників адміністративного процесу завжди виступає орган державного управління. Крім зазначених ознак, специфіку адміністративного процесу дозволяють з'ясувати також відзнаки адміністративного процесу від інших видів юридичних процесів. Так, принциповим моментом, що відрізняється адміністративний процес від традиційних судопроізводственних процесів, є те, що він пов'язаний не тільки з юрисдикційної діяльністю держави, тобто з розглядом суперечок і застосуванням примусу, а й з позитивного, організаційною роботою апарату державного управління. Далі, адміністративний процес реалізується у державному управлінні, а кримінальний і цивільний - при здійсненні правосуддя, тобто порівнювані види юридичних процесів реалізуються в різних видах державної діяльності. Адміністративний процес відрізняється також своїми завданнями та функціями. Першочерговим серед них є реалізація прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, а правоохоронні функції займають підлегле становище, тоді як саме ці функції складають головну задачу цивільного і кримінального процесів. Одним з найважливіших визнається відмінність адміністративного процесу від двох зазначених видів і за структурою процесу. Так, адміністративний процес складається з величезної кількості паралельно розташованих виробництв, що розрізняються між собою відповідно з характером індивідуального управлінської справи. У кримінальному та цивільному процесах виробництва розрізняються, в основному, по інстанціях, тобто по ходу руху справи (виробництво в суді першої інстанції, апелю-ционное виробництво, касаційне провадження). Таким чином, характер справи не надає особливого впливу на процедуру його дозволу і коло учасників. Крім того, в адміністративному процесі далеко не завжди потрібна наявність другої інстанції, що якраз обов'язково для інших видів процесу. Важливо також, що адміністративний процес реалізується суб'єктами, переважно відмінними від суб'єктів кримінального та цивільного процесів, а саме - органами виконавчої влади та іншими органами державного управління та їх посадовими особами. Для даних органів адміністративно-процесуальна діяльність не є основною і єдиною. Що ж до кримінального та цивільного процесів, то вони здійснюються обмеженим колом органів (судами, органами попереднього розслідування), створюваних спеціально для здійснення зазначених функцій. Відмежування адміністративного процесу від цивільного і кримінального може проводитися і за іншими ознаками. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "19.1. Поняття адміністративного процесу" |
||
|
||