| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
19.2. Адміністративно-процесуальні норми і адміністративно-процесуальні відносини |
||
|
Багато питань, пов'язані з аналізом адміністративно-процесуальних норм, їх специфіки та класифікації, вже станови- лись об'єктом дослідження в спеціальній літературе1. У результаті отримані дані, що становлять досить велику характеристику адміністративно-процесуальних норм. Отже, адміністративно-процесуальна норма - це встановлене або санкціоноване державою обов'язкове правило, що регламентує порядок вирішення індивідуальних адміністративних справ, видання правових актів управління, а також інший порядок реалізації матеріальних норм адміністративного права. Процесуальні норми є особливим різновидом адміністративно-правових норм. Їм притаманні всі ознаки, властиві будь-яким нормам адміністративного права: вони носять вольовий характер, встановлюються або санкціонуються державою, служать певною моделлю поведінки для учасників відповідних управлінських відносин, мають властивість формальної визначеності, загальнообов'язковості, і у випадку їх порушення - забезпечуються можливістю державного примусу. Поряд із загальними властивостями адміністративно-процесуальні норми мають специфічними особливостями. Перш за все, слід відзначити, що адміністративно-процесуальні норми мають безпосереднє відношення до матеріальних норм права, так як вони визначають процес застосування останніх. Своєрідність адміністративно-процесуальних норм укладено, насамперед, у їх зумовленості змістом тих матеріально-правових приписів і правовідносин, які вони покликані обслуговувати. Разом з тим, матеріальні норми повинні передувати процесуальним, вони виступають основою існування процесуальних норм. Таким чином, сфера дії процесуальних норм визначається матеріальним правом. Є всі підстави говорити про производности процесуальних норм від матеріальних, про їх вторинному характері по відношенню до матеріальних норм. Дані твердження не виключають нерозривному взаємозв'язку цих норм, так як зазначено, що процесуальні норми без матеріально-правових безпредметні, а матеріально-правові норми без процесуальних - бессільни2. Так, багато матеріальні норми залишаються бездействующі- 1 Горшенев В. М. Способи та організаційні форми правового регулювання в соціалістичному суспільстві. - М., 1972. - С. 202-255; Сорокін В. Д. Адміністративно-процесуальне право. - М.: Юрид. лит, 1972. - С. 77-92; Лорія В. А. Адміністративно-процесуальні норми і їх види / / Радянська держава і право. - 1974. - № 11. - С. 27-33; Коренев А. П. Норми адміністративного права та їх застосування. - М., 1978. - С. 126-141 та ін 2 Строгович М. С. Курс радянського кримінального процесу. - М., 1968. - Т. 1. - С. 85. Ми саме у зв'язку з відсутністю механізму їх реалізації, відсутністю процесуальних норм. Поки процесуальних норм явно не вистачає, що і створює труднощі в реалізації матеріальних норм. Отже, послаблюються гарантії прав учасників адміністративно-правових відносин, так як вони не можуть бути реалізовані на практиці. До особливостей адміністративно-процесуальних норм відноситься також те, що вони переважно адресуються суб'єктам, наділеним владними повноваженнями у сфері державного управління, що ще раз підтверджує необхідність чіткого і неухильного дотримання встановленого порядку різних управлінських дій саме владними суб'єктами . Матеріальні адміністративно-правові норми юридично закріплюють комплекс прав та обов'язків, а також відповідальність учасників адміністративно-правових відносин. Такі норми відповідають на питання «що треба зробити для реалізації цих прав, обов'язків і відповідальності суб'єктів права?». Процесуальні ж норми регламентують порядок реалізації зазначених прав і обов'язків, а також порядок притягнення до відповідальності. Значить, вони відповідають на питання «як, яким чином робити?» 1 Приклад. Так, ст. 183 КпАП України «Завідомо неправдивий виклик спеціальних служб» передбачає за завідомо неправдивий виклик пожежної охорони, міліції, швидкої медичної допомоги або аварійних служб - накладення штрафу, тобто визначає "що робити" у випадку виявлення даного правопорушення. А ось на питання «яким чином» накладається штраф - відповідають процесуальні норми, також передбачені в КпАП України. Адміністративно-процесуальні норми виступають засобом реалізації не всіх матеріальних норм. Наприклад, для дотримання матеріальних норм «Правил дорожнього руху» процесуальні норми найчастіше не потрібні. Адміністративно-процесуальні норми забезпечують реалізацію матеріальних норм не тільки адміністративного права. Дану функцію вони виконують і по відношенню до інших галузей права (цивільного, земельного, екологічного, фінансового і т. д.). У літературі називають декілька факторів, які безпосередньо впливають на зміст і форму адміністративно-процесуальних норм2. По-перше, це управлінський характер регульованих відносин. Норма адміністративно-процесуального 1 Сорокін В. Д. Адміністративно-процесуальне право. - М.: Юрид. лит, 1972. - С. 80. 2 Процесуальні норми і відносини в радянському праві (в «непроцесуальних» галузях). - Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1985. - С. 114. Права повинна закріплювати правило здійснення управлінських організаційних дій, яке є найкращим, самим доцільним і ефективним варіантом вирішення питання шляхом винесення правозастосовчого акту. Можна простежити вплив деяких властивостей управлінських дій на утримання адміністративно-процесуальних норм. Так, швидкість, оперативність у вирішенні питань зумовлюють встановлення досить коротких строків у адміністративному процесі (строки розгляду звернень громадян, строки накладення адміністративних і дисциплінарних стягнень). Враховуючи, що адміністративно-процесуальні норми реалізуються в великій сфері, яка охоплює діяльність практично всіх органів управління та їх посадових осіб, а також зачіпає права громадян та законні інтереси юридичних осіб, адміністративно-процесуальні норми повинні бути прості, по можливості короткі, зрозумілі і доступні для державних службовців різних рівнів, працівників різних галузей та громадян, які не мають спеціальної юридичної підготовки. Третім важливим чинником, що визначає адміністративно-процесуальну норму, є сфера правозастосування - регулятивна або охоронна. При дослідженні проблеми адміністративно-процесуальних норм слід звернути увагу на те важливе значення, яке має питання про їх структуру. У літературі все частіше вказується на хибність уявлення про обов'язкове тричленної складі будь-якої правової, в тому числі і адміністративно-процесуальної норми1. На нашу думку, адміністративно-процесуальна норма містить стільки елементів, скільки об'єктивно необхідно потрібно для упорядкування та стабілізації регульованого суспільного ставлення. Нам здається переконливою думка С. С. Алексєєва про те, що реальна правова норма може складатися з двох елементів: гіпотези і диспозиції, якщо норма регулятивна, і гіпотези і санкції, якщо норма охранітельная2. Норма може складатися і з одного елемента, в даному випадку це обов'язково диспозиція. Розглянемо коротко форму (структуру) адміністративно-процесуальної норми. Гіпотеза виступає умовою для практичної реалізації правової поведінки. Для здійснення процесуальної діяч- 1 Алексєєв С. С. Проблеми теорії права: Курс лекцій у 2 т. - Свердловськ, 1972. - 1.1. - С. 221-230; Процесуальні норми і відносини в радянському праві (в «непроцесуальних» галузях). - Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1985. - С. 115. 2 Алексєєв С. С. Указ. соч. - С. 222. Ності такою умовою виступить потреба у правовому результаті, передбаченому матеріальної нормою, причому цей результат може бути досягнутий лише шляхом прийняття правозастосовчого акту. Виходячи із загальної посилки про те, що роль юридичного факту, що тягне виникнення адміністративно-процесуального відносини, виконує відповідне матеріальне правовідношення, вказівка в гіпотезі умови про те, що існує матеріально-правове відношення, що вимагає реалізації, як правило, зайве. Само адміністративно-процесуальне відношення, а, отже, і адміністративно-процесуальна норма, діє лише остільки, оскільки цього вимагають завдання застосування матеріальної норми. Тому, якщо адміністративно-процесуальна норма опосередковує застосування матеріальної норми, то гіпотеза як окремий елемент потрібна далеко не завжди. Гіпотеза необхідна, наприклад, в охоронних адміністративно-процесуальних нормах. В якості юридичних фактів, що викликають такі процесуальні відносини, виступають акти про порушення справи (протоколи і т. д.), за допомогою і на основі яких і встановлюється фактичне (матеріальне) подія правопорушення. За відсутності таких актів процесуальна діяльність просто не виникне, хоча правопорушення вчинено. Отже, більшість адміністративно-процесуальних норм не містять гіпотези, хоча таке твердження не може поширюватися на всі адміністративно-процесуальні норми. Незмінним елементом адміністративно-процесуальної норми виступає диспозиція, тобто саме правило, що регулює порядок здійснення діяльності різних суб'єктів у ході адміністративного процесу. Що ж стосується санкції, то очевидно, що вона не є неодмінним елементом будь адміністративно-процесуальної норми. Необхідність застосування заходів державного примусу виникає тоді, коли учасник правовідносини не порушує або не виконує своїх процесуальних обов'язків. Примус у цьому випадку може виражатися в самих різних варіантах: у скасуванні правозастосовчого акта владного суб'єкта, в дисциплінарної відповідальності посадових осіб, у відмові в розгляді заяв, клопотань чи скарг та ін Таким чином, за вчинення ряду різних порушень процесуальних норм можуть встановлюватися однакові (одні й ті ж) санкції, наприклад, дисциплінарні. Отже, обов'язкова присутність санкції в кожній нормі адміністративного процесу об'єктивно неможливо. Усі адміністративно-процесуальні норми залежно від їх змісту можуть бути розділені на дві великі групи: на адміністративно-юрисдикційні норми та адміністративно- процедурні норми. Перші регламентують порядок розгляду та вирішення різного роду індивідуальних адміністративно-правових спорів і застосування примусових заходів у державному управлінні. Другі регулюють порядок розгляду індивідуальних управлінських справ, що не носять спірного характеру, тобто справ позитивного плану. Адміністративно-процедурними нормами врегульовано також порядок видання правових актів управління. За юридичною силою адміністративно-процесуальні норми можуть підрозділятися на встановлені законами України, указами Президента України, а також видані вищим органом виконавчої влади, центральними та місцевими органами виконавчої влади та іншими уповноваженими суб'єктами. Основними показниками юридичної сили норми є в даному випадку правовий статус органу, її видав, і його місце в ієрархії державних органів. В. Д. Сорокін пропонує поділяти також адміністративно-процесуальні норми в залежності від характеру диспозиції на: зобов'язуючі, управомочівающіе, рекомендаційні та заборонні; по колу суб'єктів права на: норми, що встановлюють порядок діяльності органів державного управління та їх підрозділів, норми, що встановлюють порядок діяльності об'єднань громадян, підприємств, установ і організацій та норми, що встановлюють правила для громадян; по дії в часі на: діючі протягом невизначеного часу і діючі на певний строк; за дією в просторі на: всій території держави і на території окремої адміністративно-територіальної едініци1. Класифікація адміністративно-процесуальних норм може бути проведена також за ступенем їх самостійності на: а) норми, що складають цілісний адміністративно-процесуальний акт; б) процесуальні норми, що містяться в акті поруч із мате- ріального для реалізації останніх; в) процесуальні норми, що містяться в тематичних законах (бюджетних, екологічних, податкових тощо) і забезпечують реалізацію матеріальних норм даних законов2. В результаті врегулювання управлінських відносин адміністративно-процесуальними нормами виникає новий вид суспільних відносин - адміністративно-процесуальні. 1 Сорокін В. Д. Адміністративно-процесуальне право. - М.: Юрид. лит, 1972. - С. 90-92. 2 Тихомиров Ю. А. Курс адміністративного права та процесу. - М.: Изд. г-на М. Ю. Тихомирова, 1998. - С. 737, 738. Єдине в юридичній літературі всебічне дослідження адміністративно-процесуальних відносин було зроблено вченим В. Д. Сорокіним ще в 1968 р. З тих пір такими дослідженнями вітчизняна правова наука, на жаль, похвалитися не може. Процесуально-правові відносини знаходяться в такій же зв'язку з матеріальними правовідносинами, як процесуальне право з матеріальним правом. Адміністративно-процесуальні правовідносини являють собою явище вторинне в порівнянні з матеріальними, бо службове призначення процесуальних правовідносин полягає в забезпеченні реалізації матеріальних отношений1. Адміністративно-процесуальні відносини виникають лише для того, щоб реалізувати матеріальні норми, що вимагають застосування, чим і зумовлений їх службовий характер. Адміністративно-процесуальні правовідносини - врегульовані правом суспільні відносини, які складаються з приводу вирішення індивідуальних справ у сфері державного управління, а також видання правових актів управління органами виконавчої влади, а в передбачених законом випадках і іншими органами. Основними рисами адміністративно-процесуальних відносин виступають наступні: а) вони носять управлінський характер; б) реалізують не тільки юрисдикційну, а й позитивний зміст діяльності органів державного управління в галузі правотворчості і правозастосування; в) є вторинними, похідними в порівнянні з матері- альних правоотношеніямі2. Слід зазначити, що матеріальні адміністративно-правові відносини статичні, а процесуальні - динамічні, тобто розвиваються в часі, рухаються в просторі. Адміністративно-процесуальні відносини більш складні за своєю структурою. Як правило, в процесуальному відношенні задіяна більша кількість суб'єктів, і крім основного процесуального відносини виникають супутні. Відмінності між матеріальними і процесуальними адміністративними правовідносинами можуть бути проведені, крім іншого, за умовами їх виникнення. Які ж умови необхідні для виникнення матеріального адміністративно-правового відносини? Це: 1 Сорокін В. Д. Про зміст і видах адміністративно-процесуальних правовідносин / / Правознавство. - 1968. - № 2. - С. 51. 2 Застрожная О. К. Радянський адміністративний процес: Учеб. пособ. - Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1985. - С. 27. 1. Наявність норми права, що передбачає можливість виникнення такого правовідносини. 2. Наявність правосуб'єктності учасників даного правовідносини. 3. Наявність юридичного факту, що породжує правовідносини. Для виникнення ж процесуального адміністративно-правового відношення цих трьох умов недостатньо. Необхідно ще одне - наявність адміністративно-процесуальної норми. Таким чином, для виникнення адміністративно-процесуального правовідношення необхідні такі умови: 1. Наявність матеріальної адміністративно-правової норми. 2. Наявність адміністративно-процесуальної норми. 3. Правосуб'єктність учасників правовідносини. 4. Юридичний факт. Відзначимо, що юридичним фактом у цьому випадку буде виступати матеріальне адміністративно-правове відношення. Адміністративно-процесуальні правовідносини можуть бути класифіковані за різними підставами. Зокрема, за співвідношенням прав і обов'язків учасників правовідносин на: горизонтальні адміністративно-процесуальні відносини, що виникають між суб'єктами, один одному не підлеглими, що знаходяться на одному і тому ж правовому рівні; вертикальні адміністративно-процесуальні відносини, що виникають між взаємно підлеглими суб'єктами; діагональні адміністративно -процесуальні відносини, що мають риси подібності з вертикальними і складаються між вище-і нижчестоящими суб'єктами, що входять в різні системи органів управління. За аналогією з адміністративно-процесуальними нормами, адміністративно-процесуальні відносини можуть підрозділятися за змістом на: адміністративно-процедурні процесуальні правовідносини та адміністративно-юрисдикційні процесуальні правовідносини. Розподіл адміністративно-процесуальних правовідносин проводиться також за видами адміністративних проваджень. На закінчення слід зазначити, що питання про подальше дослідженні сутності адміністративно-процесуальних норм і відносин набуває важливе теоретичне і практичне значення. У проекті Концепції реформи адміністративного права України особлива увага приділяється необхідності розвитку і вдосконалення адміністративно-процесуальних норм, що регламентують «позитивну» управлінську діяльність. Дослідження проблеми адміністративно-процесуальних норм вже дозволяють зробити певні узагальнення. Так, вчені відзначають вторинність, производность процесуальних норм по відношенню до матеріальних, їх організаційно-процедурний, управлінський характер, особливий коло суб'єктів прийняття і застосування норм адміністративно-процесуального права. Однак цей аналіз відображає переважно формально-юридичну характеристику норм. Завдання тепер полягає в тому, щоб на основі подальших досліджень виробити пропозиції щодо вдосконалення змісту і форми процесуальних норм, які були б адекватні сутності самих організуючих правозастосовних відносин. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "19.2. Адміністративно-процесуальні норми і адміністративно-процесуальні відносини" |
||
|
||