| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
19.4. Структура адміністративного процесу |
||
|
1 Коренев А. П. Кодифікація радянського адміністративного права. - М.: Юрид. лит, 1970. - С. 68-69; Застрожная О. К. Радянський адміністративний процес: Учеб. пособ. - Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1985. - С. 36-45. Равленческіе справи, виникає нагальна необхідність упорядкування адміністративного процесу, виділення в ньому стрункої і логічною структури. Крім того, найважливішою проблемою сучасного розвитку адміністративного права та процесу є кодифікація адміністративно-процесуальних норм, яка також самим безпосереднім чином пов'язана з дослідженням структури адміністративного процесу. Вирішення цієї проблеми дозволить виявити і закріпити специфіку адміністративно-процесуального регулювання вирішення всіх видів індивідуальних управлінських справ. Базовим елементом структури адміністративного процесу є адміністративне провадження. Загальні положення та розробки в галузі юридичного процесу дозволяють визначитися з поняттям процесуального провадження. Узагальнення законодавства, що закріплює процесуальні провадження як елементи юридичного процесу, а також облік висловлювань ряду вчених-процесуалістів дозволяє авторам монографії «Теорія юридичного процесу» запропонувати наступне визначення процесуального провадження. «Це - головний елемент юридичного процесу, що представляє собою системне утворення, комплекс взаємопов'язаних і взаємообумовлених процесуальних дій, які: а) утворюють певну сукупність процесуальних правовідносин, що відрізняються предметною характеристикою і пов'язаністю з відповідними матеріальними правовідносинами; б) викликають потреби встановлення, доведення, а також обгрунтування всіх обставин і фактичних даних розглянутого юридичної справи; в) обумовлюють необхідність закріплення, офіційного оформлення отриманих процесуальних результатів у відповідних актах-документах »1. Таким чином, на думку вчених, будь процесуальне виробництво містить три компоненти: процесуальні правовідносини, процесуальне доказування і процесуальні акти-документи2. Всі зазначені положення цілком застосовні і до адміністративного виробництва, яке являє собою нормативно врегульований комплекс взаємозалежних і взаємообумовлених процесуальних дій повноважних суб'єктів з розгляду і вирішення індивідуальних управлінських справ і прийняттю адміністративно-правових актів. 1 Теорія юридичного процесу / Під загальною ред. проф. В. М. Гор-шенева. - Харків: Видавнича об'єднання «Вища школа», 1985. - С. 90. 2 Погрібний І. М. Загальне поняття процесуального провадження / / Процесуальні питання підвищення ефективності правового регулювання соціалістичних суспільних відносин. - Ярославль: Ярославський держ. ун-т. - 1981. - С. 19-20. Кількість адміністративних проваджень величезне, крім того, постійно з'являються нові виробництва. Це пов'язано з тим, що у сфері державного управління безперервно виникають нові суспільні відносини, які вимагають свого нормативного, як матеріального, так і процесуального, закріплення. Таким чином, перелік індивідуальних управлінських справ постійно поповнюється, порядок вирішення багатьох з них оформляється адміністративно-процесуальними нормами і, отже, збільшується кількість адміністративних проваджень. З приводу співвідношення адміністративного провадження та адміністративного процесу в юридичній літературі висловлюються різні точки зренія1, однак, на наш погляд, логічно буде вважати, що адміністративне провадження та адміністративний процес співвідносяться як частина і ціле. Адміністративний процес включає безліч адміністративних проваджень, побудова яких у визначеному порядку та становить його структуру. Визначальною для вирішення питання про структуру адміністративного процесу є, перш за все, позиція кожного вченого з приводу поняття і меж адміністративного процесу. Прихильники вузького розуміння адміністративного процесу обмежують його структуру переліком виробництв з вирішення спорів і застосування заходів примусу в сфері державного управління. Прихильники широкого тлумачення включають в структуру процесу і позитивні, і юрисдикційні виробництва. Один з варіантів найбільш укрупненої структури адміністративного процесу розробив видатний теоретик адміністративного процесу - В. Д. Сорокін. Він виділяє в структурі адміністративного процесу дві групи адміністративних проваджень. У першу входить провадження по прийняттю нормативних актів державного управління, в другу - виробництва за індивідуально-конкретним делам2. З двох частин складається структура адміністративного процесу та на думку інших авторів. Так, виділяють адміністративно-процедурну частину адміністративного процесу (сукупність адміністративно-процедурних виробництв) та адміністративно-юрисдикційну його частину (сукупність адміністративно-юрисдикційних виробництв) 3. На думку В. К. Колпакова, найбільш доцільним 1 Салищева Н. Г. Адміністративний процес у СРСР. - М.: Юридична література, 1964. - С. 8-10 і далі; Адміністративне право: Підручник / За ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. - М.: МАУП, 1999. - С. 386. 2 Сорокін В. Д. Адміністративно-процесуальне право. - М.: Юрид. лит, 1972. - С. 149-150. 3 Альохін А. П, Кармолицкий А. А, Козлов Ю. М. Адміністративне право Російської Федерації: Підручник. - М.: Зерцало, 1998. - С. 319. Слід визнати виділення в структурі адміністративного процесу нормотворчих, установчих та правозастосовних проізводств1. Визнаючи відсутність єдиної точки зору з проблеми структури адміністративного процесу, необхідно все ж обрати певну конструкцію, яка дозволить найбільш оптимально згрупувати адміністративні провадження в структурі адміністративного процесу. Представляється найбільш цікавим і ефективним взяти за основу конструкцію, запропоновану Д. Н. Бахраху. При такому підході адміністративний процес поділяється на три відносно самостійні частини, залежно від змісту індивідуальних управлінських справ, дозволених органами державного управління: процес адміністративної правотворчості, правонаделітельний (оперативно-розпорядчий) процес та адміністративно-юрис-дикційна процесс2. У процес адміністративної правотворчості можна включити два основних адміністративних виробництва: - виробництво з видання органами державного управління нормативних адміністративно-правових актів; - виробництво з видання органами державного управління індивідуальних адміністративно-правових актів. Процес адміністративної правотворчості також включає адміністративні провадження, підлягають класифікації та з інших підстав: - виробництва з прийняття адміністративних актів різними органами виконавчої влади (вищим, центральними, місцевими) ; - провадження по прийняттю правових адміністративних актів колегіально і одноосібно та ін В адміністративно-правонаделітельний процес (друга назва якого - оперативно-розпорядчий, на наш погляд, краще відображає специфіку, що входять до нього виробництв) можуть бути включені наступні виробництва: - з комплектування особового складу державних органів, установ і організацій, а також Збройних сил (прийом на державну службу, призов на військову службу та ін.); - дозвільні виробництва (з видачі дозволів на придбання, зберігання і носіння зброї, з видачі прав на полювання, керування транспортними засобами та ін.); 1 Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 1999. - С. 328-330. 2 Бахрах Д. Н. Адміністративне право Росії: Підручник для вузів. - М.: НОРМА, 2000. - С. 306. - Відокремлено можна виділити ліцензійні виробництва (з видачі ліцензій на здійснення певного виду діяльності); - виробництва з легалізації юридичних осіб (реєстраційні виробництва); - заохочувальну виробництво; - по приватизації майна; - з отримання пільг і субсидій та багато інших. Кілька подробней слід зупинитися на характеристиці адміністративно-юрисдикційного процесу, який виступив предметом дослідження ряду вчених-адміністратівістов1. Джерела адміністративно-юрисдикційного процесу - виникають у сфері державного управління специфічні суперечки між сторонами управлінських суспільних відносин, врегульованих нормами адміністративного права. Юридична природа таких правових спорів ще повністю не досліджена. В основі адміністративно-правових спорів, в процесі яких поведінка сторін спору оцінюється з правових позицій, лежать індивідуальні управлінські справи. Цим підкреслюється належність адміністративно-юрисдикційно-го процесу до адміністративного процесу взагалі. Однак зміст адміністративно-юрисдикційного процесу становить розгляду не будь-яких, а лише спірних індивідуальних управлінських справ. У багатьох випадках адміністративно-правові спори виникають з ініціативи керованої сторони, що відчуває на собі керуючий вплив того чи іншого суб'єкта виконавчої влади і вважає цей вплив дефектним. Так, рішення органів юстиції, що містить відмову в реєстрації, може бути оскаржене громадської чи релігійної організацією до суду. Подібні ситуації виникають також у разі видання органами виконавчої влади дефектного індивідуального акта управління. Спори, звичайно, можуть виникати і з ініціативи керуючої сторони (наприклад, при порушенні справи про притягнення громадянина до адміністративної відповідальності, про притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності та ін.) Суперечки можуть виникати, і досить часто виникають між різними суб'єктами управління: як що знаходяться на одному, так і на різних організаційних рівнях. При цьому ініціатором суперечки можуть бути як одна зі сторін, так і обидві відразу. Иници- 1 Шергін А. П. Адміністративна юрисдикція. - М.: Юрид. лит, 1979; Маслеников М. Я. Адміністративно-юрисдикційний процес. - Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1990; Якимов А. Ю. Адміністративно-юрисдикційний процес та адміністративно-юрисдикційної-ве виробництво / / Держава і право. - 1999. - № 3. - С. 5-10. АТОР адміністративно-правового спору можуть виступити також і спеціальні правоохоронні органи, наприклад, в разі опротестування прокуратурою актів чи дій органів виконавчої влади. У найбільш загальному вигляді спор можна представити як прояв об'єктивних чи суб'єктивних протиріч, які виражаються у протиборстві сторін, кожна з яких переслідує свої цілі, що суперечать і взаємно виключають одне друга1. Таким чином, кожна зі сторін зацікавлена у вирішенні спору на свою користь. В адміністративно-правовій суперечці однієї зі сторін завжди виступає орган виконавчої влади або інший орган державного управління. Адміністративно-правові спори мають вирішуватися в певному порядку. Порядок цей встановлюється адміністративно-процесуальними нормами, яких зараз, на жаль, явно бракує. Адміністративно-юрисдикційний процес спрямований, головним чином, на правоохраніт. Отже, перш за все цей процес покликаний захистити адміністративно-правові відносини, проте, служить також захисту багатьох інших правовідносин: фінансових, трудових, земельних, екологічних. Адміністративно-юрисдикційний процес, так само як і вищевказані частини адміністративного процесу, знаходить своє вираження в різних виробництвах, своєрідність, призначення, коло суб'єктів, терміни і цілі яких залежать від характеру дозволяються індивідуальних управлінських справ. Таким чином, адміністративно-юрисдикційний процес складається з наступних адміністративних проваджень: - по справах про адміністративні правопорушення; - дисциплінарне провадження щодо державних службовців та ряду інших суб'єктів; - щодо застосування заходів адміністративного припинення; - по видворенню іноземних громадян; - за скаргами громадян та інші. Слід зазначити, що при характеристиці такої структури адміністративного процесу можна виділити також і четверту його частину - контрольно-наглядову, яку складають дуже численні у сфері державного управління виробництва по здійсненню контролю або нагляду органами виконавчої влади та іншими уповноваженими на те органами. Представляється також, що не слід виключати можливість доповнення адміністративного процесу та іншими частинами і, відповідно, виробництвами. 1 Хаманева Н. Ю. Теоретичні проблеми адміністративно-правового спору / / Держава і право. - 1998. - № 12. - С. 30. На жаль, рівень регламентації більшості з перерахованих виробництв адміністративно-процесуальними нормами залишає бажати кращого. Найбільшою мірою врегульовані правом провадження у справах про адміністративні правопорушення, ліцензійні виробництва, виробництва за скаргами громадян. Кожне адміністративне провадження являє собою певну сукупність послідовно здійснюваних дій і прийнятих актів, яке розгортається в часі, проходячи ряд послідовних, що змінюють один одного і тісно пов'язаних між собою стадій. Під стадією розуміють таку відносно самостійну частину послідовно здійснюваних процесуальних дій, яка поряд із загальними цілями має властиві тільки їй цілі, а також особливості, що стосуються учасників процесу, їх прав і обов'язків, строків вчинення процесуальних дій і характеру оформлюваних процесуальних документів. Значення стадій пов'язано, насамперед, з тим, що вони відображають логічну послідовність розвитку адміністративного процесу. Поки справа не ініційоване, що не порушено, неможлива і подальша процесуальна діяльність. Перевірка виконання рішення можлива лише після його ухвалення і т. д. У кожному з наступних стадій може бути проведена перевірка правильності дій у попередній. Кожна стадія має своє процесуальне призначення. Процесуальні дії на кожній стадії об'єднані загальними завданнями, які, в свою чергу, є приватними по відношенню до загальним завданням адміністративного провадження. Кожна стадія, як правило, оформляється певним процесуальним документом, після складання якого починається нова стадія адміністративного провадження. Таким чином, стадії характеризуються власними безпосередніми завданнями, колом процесуальних дій та їх учасників, а також своїми підсумковими рішеннями і їх процесуальним оформленням. Стадії адміністративних проваджень далеко не завжди закріплені в нормативно-правових актах, тому виділити їх іноді можна лише шляхом наукового вивчення та аналізу. У зв'язку з цим, з приводу кількості та найменування стадій в одному і тому ж адміністративному провадженні в різних учених існують різні думки. Спільними для всього адміністративного процесу і, отже, для будь-якого з вхідних в нього адміністративних проваджень є наступні стадії: 1. Стадія порушення адміністративної справи і направлення його за підвідомчістю, якщо це необхідно. Як правило, тут виникає питання про підстави і приводи до порушення справи. 2. Стадія аналізу ситуації (в різних виробництвах називається по-різному: адміністративне розслідування, дисциплінарне розслідування, перевірка скарги та ін.) На даній стадії йде збір, упорядкування і вивчення інформації про реальний стан справ, про існуючі проблеми. Така інформація фіксується у вигляді протоколів, довідок, схем, доповідей, звітів і т. д. Бувають випадки, коли інформацію не фіксується на матеріальних носіях, а лише відбивається у свідомості суб'єкта, правомочного вирішувати справу по суті. Наприклад, при вчиненні незначного дисциплінарного проступку військовослужбовцям, свідком якого стала особа, наділена дисциплінарною владою, це саме обличчя може ніде не фіксувати інформацію про проступок, а відразу накласти дисциплінарне стягнення. Теоретики управління до цієї стадії відносять також прогнозування та моделювання дій, необхідних для вирішення тієї чи іншої управлінської ситуації. 3. Стадія розгляду справи і прийняття по ньому рішення (наказу, постанови, інструкції і т. п.). Рішення - свідомий, вольовий акт вибору одного з альтернативних варіантів, найбільш справедливого або вірного, на думку суб'єкта прийняття такого рішення. У колегіальних органах можливе проведення обговорення і голосування по прийнятих рішеннях. При одноосібному ухваленні рішення, уповноважена особа самостійно вивчає справу і вибирає варіант рішення. Враховуючи, що прийняте рішення є адміністративним актом, воно носить обов'язковий характер. 4. Стадія виконання рішення. На цій стадії відбувається перетворення в життя прийнятого рішення. У правотворчих процесах ця стадія виражається в оприлюдненні акта, доведення його до відома. Багато виробництв доповнюються й іншими стадіями: перегляд рішення за скаргою, перегляд у порядку нагляду. У кожному разі, стадії кожного з адміністративних проваджень мають свою специфіку. Всі виробництва в залежності від кількості та складності стадій можна розділити на звичайні та спрощені. Можна говорити також і про особливі (ускладнених) виробництвах (справи про дрібне хуліганство, дрібне розкрадання, що розглядаються судом). Стадія адміністративного провадження, в свою чергу, складається з етапів. Етап - це сукупність дій, що мають власну межстадійную мету. Наприклад, стадія розгляду справи у провадженні у справах про адміністративні правопорушення складається з таких етапів: підготовка до розглянуто- нию справи; аналіз наявних даних; прийняття постанови; доведення постанови до відома заінтересованих осіб. Таким чином, адміністративний процес і його виробництва складаються з чотирьох основних елементів, початковим з яких є дія. Сукупність певних дій утворює етапи, кілька етапів складаються в стадії, які і складають виробництво. Вирішення питання про структуру і стадійності адміністративного процесу має як теоретичне, так і вагоме практичне значення. Діяльність органів виконавчої влади, а також інших уповноважених органів, пов'язана з наданням управлінських послуг громадянам, підприємствам, установам і організаціям, а також з виданням адміністративно-правових актів, передбачає чітку процесуально-правову регламентацію. Це необхідно для їх ефективної роботи. Крім того, більшість зазначених органів, за невеликим винятком, беруть участь одночасно в декількох видах адміністративних проваджень: приймають нормативні акти, здійснюють оперативно-розпорядчу діяльність, розглядають звернення громадян, застосовують заходи адміністративного примусу. Тому досить актуальною стає завдання точного визначення кола підвідомчих даному органу справ, а також порядку вирішення цих справ, відповідно до повноважень, якими володіє даний орган і його призначенням у системі державного керування1. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "19.4. Структура адміністративного процесу" |
||
|
||