| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 1. Еколого-правові системи країн - членів СНД |
||
|
Право служить важливим фактором забезпечення належної навколишнього середовища. Воно покликане надавати відносинам суспільства і природи юридичний, "законний" характер. Роль правового регулювання не варто ні перебільшувати, ні применшувати: з одного боку, воля держави і суспільства не може перестрибнути через економічні відносини, через рівень розвитку техніки, науки, переломити характер інтеграційних та інших зв'язків між країнами, з іншого боку, правові норми здатні упорядковувати суспільні відносини, надавати їм категоричний, "письмовий" характер, підвищувати ступінь їх обов'язковості. Загальні риси законодавства Право починається і не може не починатися з прийняття законодавства - сукупності обов'язкових встановлень, забезпечуваних авторитетом і державним апаратом виконання. Однак дія права з цього тільки починає свій шлях, далі йдуть оперативно-виконавча діяльність суспільства, і держави, спрямована на організацію застосування законів. Завершує функціонування правової системи право охорона, застосування і накладення заходів відповідальності за порушення правових норм. Розуміння дії стадій та елементів правової системи дає уявлення про взаємозв'язок частин правового механізму, сильних і слабких його сторонах в галузі охорони навколишнього середовища . Тут багато спільного у країн - членів СНД, що становили століть єдиний правовий простір, що мають у цій галузі суспільних відносин загальні сильні і слабкі сторони. Водночас історичні особливості і пост радянський розвиток припускають і деякі особливості, що заслуговують вивчення, аналізу, зіставлення. Відсутність державно-адміністративних кордонів в навколишньому середовищі означає необхідність і доцільність узагальнення правового досвіду у сфері екології. Основоположні екологічні положення та принципи закріплюються, як правило, в конституціях - основних законах країн - членів СНД, де проголошуються права громадян на сприятливе навколишнє середовище, заходи держави щодо її забезпечення. У країнах - членах СНД прийняті так звані рамкові закони про охорону навколишнього природного середовища (одним з перших такий закон прийнятий в Казахстані). У них відображаються об'єкти і суб'єкти охорони, основні ланки економічного та екологічного механізму, екологічні вимоги при проектуванні, будівництві, введенні в експлуатацію та експлуатації господарських та інших об'єктів, порядок регулювання надзвичайних екологічних зон, здійснення екологічного контролю, вирішення спорів про природокористування та застосування відповідальності. У ряді країн прийняті закони про державну екологічну експертизу (Білорусь), про особливо охоронюваних природних територіях та об'єктах (Україна). Зазначені основоположні закони розвиваються і деталізуються в ряді інших нормативних актів, присвячених державному екологічному контролю, системі спеціально уповноважених державних органів у галузі охорони навколишнього природного середовища , проблемам забезпечення екологічної безпеки (Асамблеєю країн - членів СНД прийнято відповідні рекомендаційні акти). Природоохоронні норми містяться в природоресурсних законах - про землю, її надрах, водах, лісах, тваринний світ, атмосферному повітрі. Активно відбувається екологізація інших галузей законодавства. Адміністративне законодавство поповнюється нормами про адміністративну відповідальність за забруднення навколишнього середовища - як шляхом доповнення адміністративних кодексів, так і шляхом прийняття самостійних актів, включення відповідних адміністративних норм в екологічні закони. Законодавство про банкрутство передбачає врахування екологічних чинників при оцінці становища підприємства ; законодавство про комерційну таємницю включає екологічні відомості до переліку не підлягають приховуванню; законодавство про зовнішній торгівлі має на увазі екологічні вимоги до ввезеної і вивезеної продукції. Загальним і головним для країн-членів СНД є проголошення в тій чи іншій мірі реформування суспільства, переклад загальнонародної власності на природні ресурси в інші форми володіння і розпорядження ними, проголошення (у тій чи іншій мірі) ринкової економіки. Лібералізація використання власності супроводжується достатньою кількістю вимог до впливу на навколишнє середовище, до її охорони. Вживаються заходи до визнання землі та інших природних ресурсів формою майна з відповідними речовими правами, але і з застереженнями про специфічний призначенні цих недвижимостей, з певними вилученнями їх із звичайного обороту. Прийнятий в Росії Цивільний кодекс (частина перша) , званий економічною конституцією, майже прирівняв землю та інші природні ресурси до інших об'єктів власності. Водночас ряд суб'єктів Російської Федерації не передбачають приватної власності на землю та інші природні ресурси. Перехід до ринкових відносин відбувається важко, так само як нелегко здійснюється заміна командно -адміністративної системи на економічні засоби управління охороною навколишнього середовища. В цілому законодавство країн - членів СНД розвивається досить динамічно, реагує на світові рекомендації (наприклад, конференції в Стокгольмі, Ріо-де-Жанейро та ін.), є одним з передових у світі, для багатьох країн є прикладом державно-планового регулювання та впливу екологічних відносин. Відбувається обмін законодавчої інформацією, з якої видно деякі випередження або, навпаки, відставання законодавств як від закордонних, світових, так і один від одного . Сказане не виключає наявності прогалин, протиріч у законодавстві, які видно, вивчаються, по них приймаються заходи до їх усунення. Ведеться активна робота зі складання нових проектів актів, внесенню доповнень і змін в існуючі. На цій, як на інших стадіях функціонування правової системи , немаловажно участь громадськості - наступний найважливіший загальний фактор нашого правового поля. Права громадян На необхідність участі екологічної громадськості в діяльності всіх гілок влади неодноразово зверталася увага. При взаємодії з органами законодавчої, виконавчої та судової влади у громадян виникають свої проблеми і завдання стосовно до кожної з них. У сучасної громадськості створюється перебільшена думка про можливості екологічного законодавства, так само як і про його недоробки. Тим часом значна частина правових норм громадськістю ще використовується недостатньо і мова краще вести не стільки про "подальше вдосконалення" законодавства (хоча і це потрібно), скільки про його вивченні, освоєнні і застосуванні (критикувати законодавство не важче, ніж її знати і використовувати). Скільки зауважень і пропозицій надходить на діючі закони про охорону навколишнього природного середовища, в той же час залишилися поза увагою громадськості засадничі положення про договір та ліцензії на комплексне природокористування, про витрачання екологічних фондів виключно на природоохоронні цілі, про відповідальність за невиконання вимог державної екологічної експертизи та відповідальності експертів (судові справи підтверджують це), про оголошення зон надзвичайної екологічної ситуації, про позовних вимогах громадян про припинення екологічно шкідливої діяльності. Що стосується численних зауважень на адресу законів про охорону навколишнього природного середовища, то у держав є два шляхи: перший - внести зміни та доповнення до них, може бути, виключити частину непрацюючих, декларативних положень; другий - розробляти і приймати новий закон з урахуванням змін. Російське уряд обрав другий шлях, варіант законопроекту опубліковано в "Зеленому світі", йде робота з обліку пропозицій, доведення його до кондиції. У Російській Федерації організовуються і проводяться громадські обговорення нового законопроекту. В екологічному законі не повинно бути місця повторення того, що присутнє в інших законах, наприклад нормам про мітинги , демонстраціях, петиціях, зборах, джерелах підвищеної небезпеки. Просвещение екологічної громадськості повинно здійснюватися не відтворенням в законі норм інших законів, а випуском збірників, посібників. Якщо і поміщати в екологічному законі норми інших галузей права, то специфічні, мають особливість в області екології. Зазначені вище порушення або невиконання законодавства відносяться переважно до виконавчо-розпорядчої діяльності, і саме тому більшість позовів пред'являються до органів виконавчої влади, на яких і лежить основний тягар застосування і основна частина порушень закону. Тут криються головні посягання на екологічні фонди, здійснюється або неналежно здійснюється державний екологічний контроль, видається або ховається від громадськості екологічна інформація - словом, організовується виконання законодавства або кампанія з його критиці або перегляду. Демократична правова держава передбачає не звалювання відповідальності властей один на одного, а самостійність і автономність у виконанні своїх функцій на основі принципу стримувань і противаг. Не тільки сільський, а й міський житель СНД привчений діяти "по команді", у порядку адміністративної підлеглості, що обумовлює мільйони заяв та скарг до державних установ , і лише десятки тисяч - у судові органи. Такі історичні та соціальні передумови, які треба враховувати при творчому використанні зарубіжного досвіду. Недостатньо використовуються тут можливості засобів масової інформації, деякі законодавчі вимоги і гарантії гласності та відкритого громадянського суспільства. ОВНС та експертиза Якщо основним місцем докладання сил визнати діяльність виконавчих органів, то головним предметом уваги тут може стати оцінка впливу на навколишнє середовище (ОВНС) та екологічна експертиза, в яких правові аспекти посилюються. Згідно із затвердженим Міністерством охорони навколишнього середовища і природних ресурсів РФ 18 липня 1994 Положення про ОВНС, зацікавленим громадським об'єднанням і неурядовим організаціям рекомендується сприяти розробнику, замовнику у проведенні громадських слухань або обговоренні в засобах масової інформації проектних та інших пропозицій реалізації проекту запланованій діяльності , а інвестор (замовник) повинен здійснювати широкий огляд (громадські слухання) пропозицій можливої реалізації запланованій діяльності на конкретній території, крім об'єктів спеціального призначення, інформацію про яких вимагає конфіденційності. У зв'язку з ОВНС важливо підкреслити два моменти. По-перше, на відміну від попередніх інструктивних матеріалів Мінприроди РФ про ОВНС положення зареєстровано в Міністерстві юстиції РФ 22 вересня 1994 і опубліковано, по-друге, Росією підписана міжнародна Конвенція "Про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті" і відповідно до ч. 4 ст. 15 Конституції РФ норми міжнародного права і міжнародні договори є складовою частиною російської правової системи і застосовуються; таким чином, можливості громадськості, передбачувані на європейському просторі більш широко, можуть використовуватися безпосередньо. ОВНС пробиває собі дорогу на пострадянському просторі. Що стосується екологічної експертизи, то практика СНД показує достатню палітру використання правових форм і вимог: включення незалежних і компетентних фахівців до складу комісій державної екологічної експертизи, складання і опублікування ними своїх думок, оскарження висновків експертизи , проведення паралельної громадської експертизи (досвід показує, що їх значення залежить не тільки від затвердження її результатів державними органами, а й від умотивованості, професіоналізму висновків). Правоохоронний механізм Судова стадія охорони навколишнього середовища є завершальною в екологічному механізмі, покликаної відновлювати порушені права, і якщо говорити про юридичні аспекти охорони навколишнього середовища - стадією найголовнішою. Тут ключ до сприятливому середовищі і важіль для докладання сил: можна контролювати виконання прийнятих рішень, бити тривогу при невиконанні або відступі від проектів, конструктивно брати участь у реалізації наміченого. Суди в СНД деколи інерційно і консервативно підходять до розгляду екологічних справ, так як живуть в кризовому суспільстві і не можуть бути вільними від нього, розуміють стан економіки і, зокрема, бюджету, які впливають на виконання судових рішень. Крім того, на суди впливає ступінь підготовленості справи та збору доказів, основний тягар яких лежить на позивачів. Переглядаємі і описувані справи грішать серйозними упущеннями в представленні доказів, а судова система не терпить емоційності і кавалерійських атак (до цього закликала і перша написана десять років тому наша брошура "Природоохоронна діяльність громадськості: правові форми", М.: "Знання", 1988). Однак поворот у судовій діяльності стався: за визначенням Верховного Суду РФ суди стали приймати справи про утиск екологічних прав громадян до свого провадження, розглядати їх по суті. Незважаючи на невелику кількість задоволених заяв, ці справи мають позитивне значення для формування екологічного правопорядку, правового виховання особистості, виключення обстановки безкарності для посадових осіб, які тепер змушені звіряти свою екологічну діяльність і дії з законом. На підході екологічні справи в Конституційному Суді Росії, у Верховному Суді Росії, де є матеріали про програму розвитку атомних станцій Росії, про доведення Кемеровської області до стану екологічного лиха, про будівництво високошвидкісної магістралі Москва - Санкт-Петербург без позитивного висновку державної екологічної експертизи. Є проблеми з функціонуванням правоохоронного механізму. Як відомо, він починається з здійснення наглядово-контрольної роботи, яка в даний час у зв'язку з економічною і політичною кризою знаходиться у важкому стані; державна і виробнича дисципліна падає, природоохоронна система лише формується і відчуває великий тиск з боку місцевого егоїзму, користолюбства, сепаратизму , як і централізованого бюрократизму. Необхідність завершення природоохоронної діяльності в прокуратурі, в суді наштовхується на завантаженість правоохоронних органів іншими, суспільно небезпечними правопорушеннями, на непідготовленість громадського, насамперед, правового думки до розгляду екологічних позовів і конфліктів. І це при тому що закон передбачає серйозні заходи відповідальності за порушення екологічних вимог. Ефективність права Таким чином, при відносній розвиненості законодавства, здійснення заходів з його реалізації, наявності достатніх заходів стягнення за його порушення можна констатувати пробуксовування екологічної правової системи, що не забезпечує ефективної охорони навколишнього середовища. Це відбувається тому, що формалізовані в праві вимоги держав не стали ще вимогами всього суспільства, не набули усіма визнаного, авторитетного характеру. Багато новели законів, що мають демократичну спрямованість, хоча й опубліковані, не вивчені, не використано населенням і його організаціями. У суспільній свідомості еколого-правові проблеми не займають гідного місця. Чи не подолано відчуження державних природоохоронних органів від громадян, від їх громадських об'єднань. Продовжують існувати настрої утриманства, байдужості, апатії, правового нігілізму. Стан еколого-правових уявлень, поглядів, ідей не може не впливати на дію екологічної правової системи, сприяти або перешкоджати виконанню правових приписів у галузі охорони навколишнього середовища. Це - важливий фактор дії правової системи, що впливає на всі ланки її функціонування: ставлення суспільства до права підриває ті можливості, які вона має. Чи не час і не місце розкривати зараз коріння ставлення населення та посадових осіб до закону, до права, важливіше зосередити зусилля на постановці та вирішенні прийдешніх завдань, загальних для країн - членів СНД. Вони випливають з короткого огляду ланок і стадій функціонування еколого-правових систем. Це - ретельний і критичний аналіз аналогічних стадій національних правових систем, з упором не стільки на подальше вдосконалення законодавства, скільки на організацію його належного застосування, виконання, включення гідного сьогоднішнього життя правоохоронного механізму. Це - зосередження зусиль на демократизації екологічних відносин, використанні ринкових засобів впливу на забруднювача при збереженні адміністративних форм примусу (у розвинених країнах він не тільки не згортається, але нарощується і не суперечить турботі цивілізованого суспільства про свою сприятливому середовищі проживання). Це - посилення увагою не до наступним, а до початкової фази реалізації проектів, що можуть вплинути на навколишнє середовище. Впроваджувана в країнах СНД оцінка впливу на навколишнє середовище на стадії обговорення і прийняття проекту покликана стати поворотним пунктом в організації охорони навколишнього середовища, але не на виході, в період забруднень, а на вході - в період створення ситуації з можливістю забруднень. Нарешті, це визнання суспільством обов'язковості і необхідності правових вимог у галузі охорони довкілля, забезпечення цивілізованого правового поля: загальність і рівність правових вимог ("рівна міра до рівних відносинам", як казали древні), авторитетність і незалежність судово-правового механізму, верховенство закону і підпорядкування йому не лише громадян, а й державних органів, посадових осіб. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 1. Еколого-правові системи країн - членів СНД" |
||
|
||