| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 3. Розвиток конституційного принципу "поділу влади" і механізму "стримувань і противаг" |
||
|
В даний час американський президент виступає як глава держави, глава уряду, лідер однієї з двох найбільших партій, що змінюють один одного біля керма управління, головнокомандувач, провідний дипломат країни, як головна особа, відповідальна за управління країною в періоди криз, а також в якості "арбітра" у регулюванні відносин федерації і штатів, провідного координатора економічної та соціальної політики США. Ці повноваження президента, особливо посилилися в 30-х рр.., В період "нового курсу" і потім в ході другої світової війни, були закріплені в післявоєнний час низкою законів, зокрема вищезазначеним Законом про зайнятість 1946 Значні повноваження президента у сфері законотворчості виражаються, наприклад, у тому, що законодавча повістка дня конгресу визначається в переважній кількості випадків Білим домом. Це досягається шляхом щорічного подання президентом конгресу проекту федерального бюджету, в якому чітко визначаються національні пріоритети, внесення в конгрес соціально-економічних програм, що тягнуть важливі внутрішньополітичні наслідки ("новий курс", "велике суспільство" тощо), а також за рахунок так званого зазначеному права у формі президентських виконавчих наказів і прокламацій. Виконавчі накази, правомірність яких грунтується на конституційній обов'язки президента "дбати про належне виконання законів", насправді мало чим відрізняються від самих законів, зачіпаючи широке коло питань. Наприклад, діяльність ФБР регламентується і зараз виконавчими наказів та інструкцій Генерального атторнея. Прокламації, що мають, як правило, декларативний характер, у ряді випадків також несуть важливе політико-правовий зміст. Так, наприклад, в прокламацію під назвою "нова економічна політика" Р. Ніксон включив положення про податок на товари, що ввозяться в США, встановлення яких є конституційною прерогативою конгресу. Правотворческая діяльність виконавчої влади розширюється і за рахунок все більш частого застосування "делегованого законодавства" на основі передачі йому тих чи інших повноважень самим конгресом. Зазвичай конгрес створює закон лише в загальному вигляді і в стан робочого документа його приводить регламентарної владу того чи іншого відомства. Здійснюване на основі передачі конгресом президенту своїх законодавчих повноважень (які він, у свою чергу, передає адміністративним органам) "делеговане законодавство" формально суперечить і доктрині "поділу влади" і правової максими "делегат не може делегувати ". Це, однак, не перешкодило американським судам дуже рано, ще в 1813 р., санкціонувати його за тієї умови, що сам законодавець і суд будуть суворо стежити за тим, щоб адміністрація не виходила за задані, часто недостатньо певні законодавчі рамки. Довільний розширення цих рамок - звичайне явище. При цьому суди, як правило, не беруть під сумнів рішення відомств. Проблема "делегованого законодавства" особливо загострилася в період "нового курсу", коли вперше було застосовано так зване "законодавче вето" конгресу у спробах обмежити неконтрольовану нормотворчу діяльність адміністрації. Воно спочатку зводилося до того, що пропонований президентом або регулюючим відомством проект нормативного акту набирав чинності за принципом "мовчання - знак згоди", якщо конгрес співпадаючими резолюціями палат або рішенням однієї з них не відкидав його. Резолюція хоча б однієї з палат вважалася остаточною, що не підлягає президентського вето. Згодом за пропозицією того чи іншого комітету конгресу нормативний акт міг бути просто анульований шляхом прямого накладення конгресом "законодавчого вето". Особливо часто "законодавче вето" стало використовуватися в 70-х рр.. в умовах загальної дискредитації виконавчої, президентської влади після "уотергейту". Якщо з 1932 по 1983 р. вето законодавців використовувалося 400 разів, то тільки в 1974-1975 рр.. воно застосовувалося 87 разів. Негативна реакція на цю практику особливо великих відомств не змусила себе довго чекати. Відомства стверджували, що делеговані їм відповідно до закону повноваження не можуть у них бути гвалтівником інакше, як іншим законом. Протести відомств були почуті при Р. Рейгана, в 1983 р., коли Верховний суд у "справі Чадха" ухвалив, що законодавче вето на нормативні акти є неконституційним і що надалі воно може бути застосоване лише у формі закону, затвердженого президентом. Рішення Верховного суду призвело до нуліфікації в 200 законах, прийнятих за період 1932-1983 рр.., Положень, в яких передбачалося "законодавче вето". Це, однак, не означало втрати конгресом і особливо судом права контролю за нормотворчої діяльністю адміністрації, яка не може ігнорувати навіть їх неофіційну думку. Виходячи з безумовної правомірності самої делегації є прикладом можливого перерозподілу владних повноважень різних гілок влади в рамках легітимності, конгрес ще в 1946 р. прийняв Закон про адміністративну процедуру (доповнений Законом про свободу інформації в 1967 р. і Законом про недоторканність приватного життя 1974 р.), спрямований на впорядкування, усунення різнобою у нормотворчій діяльності адміністрації. Він містить перелік еталонних процедур, яким регулюють відомства повинні слідувати при прийнятті або зміну нормативних актів: інформувати населення про прийняті ними документах, про правила своєї діяльності, про всі рішення по судовому розгляду відповідних справ, публікувати в "Федеральному регістрі" будь передбачувані зміни існуючих нормативів і пр. Значно були розширені в XX в. і конституційні військові повноваження президента як головнокомандувача. Незважаючи на право конгресу оголошувати війну, президент часто на власний розсуд використовує збройні сили. Якщо до другої світової війни вважалися допустимими неоголошені конгресом так звані "президентські війни" тільки в тому випадку, якщо мало місце напад на власне територію США, то в даний час президент без оголошення конгресом може розпочати військові дії, якщо напад було скоєно на одного з численних союзників США по військових блоків. Без прямо вираженої згоди конгресу в 1950 р., наприклад, була розпочата війна в Кореї, в 1965 р. - у В'єтнамі, згодом відбулася ескалація військових дії на території Лаосу, Камбоджі і пр. До останнього часу США понад 200 разів використовували свої збройні сили за кордоном, і тільки в 5 випадках війну оголошував конгрес. Без жодної згоди конгресу здійснюються і такі форми військового втручання, як посилки військових радників, надання тим чи іншим воюючим угрупуванням зброї, навчання їх у спеціальних таборах і пр. Прикладом може служити неоголошена війна США проти Нікарагуа з допомогою фінансування "контрас" за рахунок коштів, отриманих від таємницею продажу зброї Ірану, яка стала причиною в другій половині 80-х рр.. нового політичного скандалу - "ірангейт". Надмірно зрослі військові повноваження президента змусили конгрес прийняти в 1973 р. спільну резолюцію палат, що велить попереднє чи негайне отримання санкцій на використання виконавчою владою військової сили в разі кризової ситуації. Резолюція зобов'язує президента протягом 48 годин письмово доповісти конгресу про введення американських військ в районах, де почалися або передбачається початок військових дій. У 60-денний термін після посилки президентом військ "на ворожу територію конгрес повинен прямим оголошенням війни або іншої санкції дати дозвіл на продовження бойових дій або вимагати їх припинення". Якщо конгрес не дає такої санкції, президент зобов'язаний відкликати війська, при цьому виключаються випадки, коли конгрес не в змозі був зібратися через озброєного нападу. З метою захисту військ США президент має право продовжити термін їх перебування в воюючою країні понад 60 ще на 30 днів. Конгрес, таким чином, за всієї жорсткості формулювань його резолюції давав президенту достатній термін для військового маневру. Та й контроль в даному випадку навряд чи можна вважати ефективним, бо сам президент визначає наявність тієї чи іншої кризової ситуації, що рідко може бути оскаржене законодавцем. Процедура повідомлення президентом конгресу і після прийняття резолюції продовжувала порушуватися. Р. Рейган, наприклад, офіційно не доповідав конгресу ні про початок каральної бомбардування Лівану, ні про початок тимчасової окупації Гренади, не без підстави покладаючись на загальну думку про нездійсненності резолюції, так як президентські дії в "кризової ситуації" в будь-якому випадку будуть підтримані народом . Значно були розширені в XX в. права президента і в зовнішньополітичній сфері. Шляхом використання "угод виконавчої влади" президент може обійти конституційна вимога згоди сенату на укладення міжнародних угод і їх денонсацію. Ф. Рузвельт часто діяв не тільки через голову конгресу, а й через голову державного секретаря, не ставлячи їх до відома про найважливіших зовнішньополітичних акціях, наприклад про зміст Ялтинських угод 1945 Без згоди сенату шляхом " угод виконавчої влади "в 1969-1970 рр.. були укладені договори з Південним В'єтнамом, Таїландом і пр. Верховний суд відмовляється визнавати неконституційною дану практику зі зручною для нього посиланням на те, що це - питання політичне. Особливо значущою сферою зіткнення інтересів американського адміністратора і законодавця, їх протиріч і в кінцевому рахунку досягнення розумного компромісу, співробітництва є фінансова сфера, бюджет. Поступаючись президенту у сфері законодавства, конгрес міцно тримає у своїх руках найпотужніше знаряддя контролю над виконавчою владою - бюджет і його виконання. Відповідно до Закону про бюджет 1921 президент готує проект бюджету. При цьому відповідно до принципу поділу влади президент не має права вплинути на бюджетні витрати законодавчої та судової гілок влади, які встановлюються без його оцінок і пропозицій. Конгрес ж має право доповнити чи переглянути бюджетні статті. Позбавлений президент і права контролювати затверджені конгресом витрати за програмами, що стосуються соціального страхування, виплат безробітним і пр. Ще в XIX в. в США склалося звичай "утримання коштів", тобто право президента на власний розсуд перерозподіляти деякі бюджетні асигнування або гальмувати діяльність низки фондів, відмовляючись витрачати гроші на затверджені раніше мети. Особливо досяг успіху в цьому Р. Ніксон, який, всупереч думці конгресу, прямо закривав окремі канали витрат по бюджету. Спроба посилити свої повноваження у сфері розподілу коштів була зроблена конгресом в 1973 р., коли була створена об'єднана комісія палат конгресу з вивчення заходів бюджетного контролю з метою його посилення. У 1974 р. був прийнятий Закон про контроль конгресу над бюджетними витратами, на підставі якого в обох його палатах були створені нові бюджетні комісії, а в 1975 р. було утворено Бюджетне управління конгресу (БУК) з широкими повноваженнями вимагати у виконавчої влади будь-яку додаткову інформацію про витрачання коштів. Посилено була роль і раніше створеного Головного контрольно-фінансового управління. Закон 1982 р., визнавши право президента на "утримання коштів", вимагає від нього обов'язкового доповіді конгресу при відстрочці використання асигнувань та згоди конгресу при припиненні витрачання коштів за вже затвердженими фондам. Суперечка з приводу використання бюджетних асигнувань після 1982 переріс в нову проблему обмеження зростання бюджетного дефіциту, що став з 30-х рр.. хронічним. Бюджетний дефіцит зростав за рахунок все нових позик Міністерства фінансів для покриття національного боргу, який піднімався вище визначеного законом стелі. Це змушувало конгрес приймати нові закони, перекидні граничну планку витрат. У 1985 році перед загрозою припинення платежів урядом по своїх рахунках було досягнуто згоди про нову граничну суму боргу, але одночасно з цим був прийнятий Закон про збалансований бюджет, який закріпив чіткий графік прийняття бюджету на черговий фінансовий рік, в якому повинні зазначатися загальна сума витрат, бюджетних асигнувань, передбачуваних виплат за борговими зобов'язаннями (особливо по першочергових виплат за гарантованими позиками), а також загальна сума бюджетних надходжень з можливим їх збільшенням або зменшенням, допустимі межі бюджетного дефіциту, державного боргу та ін Але головне - Закон закріплював порядок автоматичного дії механізму скорочення витрат, якщо конгрес і президент не змогли домовитися про встановлення меж бюджетного дефіциту. У разі перевищення (за даними Адміністративно-бюджетного управління) меж витрат більш ніж на 10 млрд. дол, президент повинен видати розпорядження про їх урізання. Скороченню підлягають головним чином асигнування на оборонні програми. Вони не можуть зачіпати програми соціальні - "медікейт", допомоги сім'ям з неповнолітніми дітьми, годуючим матерям, ветеранам, видачі продовольчих талонів і пр. Закон 1985 р. - приклад компромісного ефективної співпраці влади у встановленні гнучкого контролю над бюджетом, розв'язує руки і президенту, і конгресу у разі виникнення надзвичайних ситуацій, криз, соціальних потрясінь. Часові межі дії Закону 1985 визначалися 1991 р., але він діяв до останнього часу. Завдяки тривалому стійкого зростання економіки США і жорстким заходам контролю в 1997 р. бюджетна система США була майже повністю збалансована. Бюджетний дефіцит скоротився в 13 разів і склав менше 23 млрд. дол, або 0,3% ВВП. Процес "переливання" владних повноважень, що приводить до посилення або ослаблення ролі Верховного суду залежно від конкретної політичної кон'юнктури, від персонального складу довічно призначуваних суддів, стосується і сфери взаємовідносин судової з іншими властями. Після демаршу проти законодавства "нового курсу" в 1937 р. Верховний суд сам порушив питання про судовий самообмеження щодо справ, що мають політичний характер. Це обмеження, проте, діє суто вибірково, не закриває двері суду, коли президенту або конгресу його втручання стає вкрай необхідним. Наприклад, така суто політична проблема, як проблема політичних і громадянських прав, була в центрі уваги суду Уоррена в кінці 50-х - початку 60-х рр.., Який відстоює ідею рівності при тлумаченні поправки XIV до американської Конституції про рівний захист закону всіх американців. Водночас підірвав авторитет виконавчої влади "вотергейт" сприяв винесенню Верховним судом рішення, серйозно обмежує привілей президентської влади на приховування певної інформації військового або дипломатичного спрямування, на приховування ним документів, необхідних для з'ясування істини. Які видаються часом непримиренними розбіжності (часто штучно роздмухувані в пресі і на телебаченні), особливо посилюються в періоди так званого "роздільного правління», не підривають взаємодії всіх ланок державного апарату у вирішенні найважливіших економічних, політичних, соціальних завдань, що стоять перед країною. Пройшовши довгий шлях з моменту прийняття Конституції 1787 р., політичні інститути США зуміли без революційних потрясінь, еволюційним шляхом пристосуватися до мінливої політичної обстановці, в результаті чого конституційний принцип "поділу влади" нині слід тлумачити не стільки в світлі протиставлення повноважень гілок влади, скільки в світлі посилення їх взаємозалежності та взаємодії. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 3. Розвиток конституційного принципу" поділу влади "і механізму" стримувань і противаг "" |
||
|
||