Головна
ГоловнаПриродоресурсове, аграрне, екологічне правоАграрне право → 
« Попередня Наступна »
Боголюбов С.А., Бринчук М.М., Ведишева Н.О.. Аграрне право. Підручник, 2011 - перейти до змісту підручника

§ 2. Земельна реформа в Російській Федерації


Третій етап економічних реформ на території Російської Федерації (для нової Росії - перший етап) почався з земельної реформи, ідеї якої, основні цілі, принципи та механізми проведення вперше були закріплені в Законах РРФСР від 23 листопада 1990 р. «Про земельну реформу» 1 і від 22 листопада 1990 р. «Про селянське (фермерське) господарство» (в ред. від 21 березня 2002 р.).
Закон «Про земельну реформу» був адресований тільки користувачам земель сільськогосподарського призначення - суб'єктам аграрного права. Метою земельної реформи було намічено перерозподіл землі в інтересах створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування багатоукладної економіки, раціональне використання та охорона земель. На перший план висувалася ідея реформування колгоспів і радгоспів, а раціональне використання землі - в останню чергу.
Держава «сприяє, - йшлося в Законі, - розвитку всіх форм сільськогосподарського виробництва: колгоспів, радгоспів, селянських господарств, їх кооперативів і асоціацій, підтверджує різноманіття і рівність державної, колгоспно-кооперативної, приватної, колективно -часткової форм власності »(треба думати, на землю). Монополія держави на землю на території РРФСР скасовується. Таким чином, Закон в якості початкового постулату земельної реформи вперше закріпив, випереджаючи Конституцію РРФСР (1978 р.), в якості нової форми власності на землю приватну і її різновид - небачену ніде у світі колективно-пайову форму власності.
Далі в Законі були дані категорії суб'єктів з різними титулами і цілями землекористування:
1) власність громадян - земля надавалася для ведення особистого підсобного та селянського господарства, садівництва, тваринництва та інших цілей, пов'язаних з веденням сільськогосподарського виробництва;
2) право громадян на довічне успадковане володіння земельними ділянками або на використання, в тому числі на оренду;
3) земельні ділянки могли бути надані колгоспам, іншим кооперативним сільськогосподарським підприємствам, акціонерним товариствам, у тому числі створеним на базі радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств, а також громадянам для ведення колективного садівництва і городництва в колективну (сумісну або часткову) власність; при цьому кожен член колективу при виході з нього з метою організації селянського господарства був наділений правом отримання своєї частки у вигляді земельної ділянки.
Всі наведені норми були сформульовані в Законі РРФСР «Про земельну реформу» в диспозитивної формі за принципом «можуть», тобто всім суб'єктам надавалося право вибору - реформуватися або залишитися в колишньому положенні. Однак ст. 7 Закону передбачала зовсім інше: до юридичного закріплення земельних ділянок у власність, користування, у тому числі в оренду, володіння, за громадянами, підприємствами, установами та організаціями зберігається встановлене раніше право користування земельними ділянками, але на строк не більше двох років з моменту вступу чинності цим Законом, після закінчення якого назване право втрачається. У наведеній нормі не все ясно, однак її імперативність, зобов'язування у дворічний термін реформуватися у земельних відносинах проглядається явно1.
Передача землі у власність громадянам повинна була вироблятися безкоштовно для ведення:
1) селянського господарства та формування колективно-часткової власності в межах середньої земельної частки, що склалася в даному адміністративному районі;
2) особистого підсобного господарства - в межах норм, встановлюваних місцевими Радами народних депутатів;
3) садівництва і тваринництва - всі раніше надані землі, а також малопродуктивні сільськогосподарські угіддя та порушені землі.
В інших випадках (придбання додаткових земельних ділянок, створення нових садівничих та інших організацій на звичайних сільськогосподарських землях) земельні ділянки надавалися за плату.
Закон закріпив також платність використання землі за допомогою земельного податку.
Закон не передбачав права розпорядження власниками земельних ділянок, крім передачі у спадок. Навпаки, було оголошено мораторій на купівлю-продаж земельних ділянок строком на 10 років (в подальшому це питання міг бути переглянутий З'їздом народних депутатів кваліфікованою більшістю голосів або всенародним голосуванням (референдумом)). Допускалася продаж землі чи інше її відчуження тільки державі.
Повернення земельних ділянок колишнім власникам землі та їх спадкоємцям (за сучасною термінологією «реституція") не допускався, вони могли отримати земельні ділянки у власність на загальних підставах. Виключалася також передача земельних ділянок у власність іноземним громадянам.
Проведення земельної реформи передбачалося в два етапи: на першому необхідно було виявити потреби громадян, сформувати фонд перерозподілу земель, встановити ставки земельного податку та ціни землі, на другому - фактично здійснювати реформу.
Таким чином, у Законі РРФСР «Про земельну реформу» була фактично сконструйована повна модель земельної реформи, заснована на перекладі державної власності на землю в приватну, відтворена в наступних законах та інших нормативних правових актах з різним ступенем зміни. Цей Закон (як і всі інші земельно-правові акти) втратив чинність у зв'язку з прийняттям Указу Президента РФ від 24 грудня 1993 р. «Про приведення земельного законодавства Російської Федерації у відповідність з Конституцією Російської Федерації». Однак його роль у долі сільського господарства і всього суспільства виявилася в основному негативною.
У Законі РРФСР «Про селянське (фермерське) господарство» була також передбачена схема поділу земель колгоспів, радгоспів, підсобних сільських господарств у двох варіантах:
а) видача колгоспникам , працівникам радгоспів грошових акцій (з правом успадкування та отримання дивідендів), що засвідчують частку кожного з них у вартості сільськогосподарських угідь;
б) умовний поділ землі між членами колективу на паї (з правом успадкування та отримання дивідендів ).
Однак таке рішення економічно і юридично було неспроможне, суперечило спеціальному Закону РРФСР «Про земельну реформу» і тому не мало юридичної сили.
У Земельному кодексі РРФСР 1991 були відтворені норми Закону «Про земельну реформу»: про громадян як суб'єктів приватної власності на землю і видах її цільового призначення; про колективно-часткової власності на земельні ділянки; про мораторій на продаж та інше відчуження земельних ділянок (ст. 12 Конституції РРФСР).
Але Земельним кодексом РРФСР на відміну від Закону «Про земельну реформу» приватизація земель колгоспів та інших кооперативних сільськогосподарських підприємств, акціонерних товариств, у тому числі створених на базі державних сільськогосподарських підприємств, пропонувалася як альтернатива, т. е. їм лише надавалося право (за формулою «можуть») трансформувати земельні ділянки, надані на праві постійного (безстрокового) користування, в колективну (сумісну або часткову) власність і тільки за рішенням загальних зборів працівників (членів) колективу (ст. 8, 9), оскільки названі суб'єкти, так само як радгоспи та інші державні сільськогосподарські підприємства згідно ст. 12 мали право і надалі користуватися земельними ділянками, наданими їм раніше (або знову) в постійне (безстрокове) користування.
Особливу увагу слід звернути на такі особливості Земельного кодексу РРФСР.
1. Крім права спадкування і трьох випадків можливої ??передачі земельних ділянок громадянами (їх власниками) в оренду (тимчасова непрацездатність, призов на військову службу, вступ на навчання) терміном на п'ять років і спадкування неповнолітніми дітьми ніяких правомочностей розпорядження земельними ділянками не передбачалося. Оренда допускалася лише у місцевих Рад народних депутатів у формі короткострокової (для випасів, сінокосіння та ін) до 5 років та довгостроковою - до 50 років.
2. Кодекс не передбачав права власності юридичних осіб (у ст. 6, 13 власниками земельних ділянок помилково називалися колгоспи).
У наступних нормативних правових актах деякі напрямки земельної реформи змінювалися.
1. Розширено перелік категорій громадян, які отримали право власності на земельну частку (крім працюючих в сільськогосподарських організаціях, пенсіонерів, які постійно проживають на їх територіях, та осіб, зайнятих у соціальній сфері). У їх число увійшли працювали раніше в господарстві, тимчасово відсутні (військовослужбовці строкової служби, стипендіати господарств, особи, які мають право повернутися на колишнє місце роботи (у разі їх повернення), та особи, звільнені з цього підприємства за скороченням чисельності працівників після 1 січня 1992 р. (згідно з постановою Уряду РФ від 4 вересня 1992 р. № 708 «Про порядок приватизації та реорганізації підприємств і організацій агропромислового комплексу»), а також керівники та фахівці сільськогосподарських органів, фахівці сільськогосподарського профілю органів місцевого самоврядування та органів державної влади суб'єктів Федерації, керівники та фахівці, які пропрацювали в колгоспах, радгоспах та інших сільськогосподарських організаціях не менше п'яти років, які отримали право власності на земельні ділянки за рахунок вільних земельних паїв господарств та фонду перерозподілу земель згідно з Указом Президента РФ від 7 березня 1996 р. «Про реалізацію конституційних прав громадян на землю ».
2.« розкріпачує »право розпорядження всіма власниками земельних ділянок та земельних часток:
а) зняті обмеження на купівлю-продаж земельних ділянок суто споживчого призначення (Закон РФ від 23 грудня 1992 р. «Про право громадян на отримання у приватну власність і на продаж земельних ділянок для ведення особистого підсобного і дачного господарства, садівництва та індивідуального житлового будівництва»);
б ) з 1 січня 1992 р. громадянам, які володіють земельними ділянками на правах власності, дозволена їх продаж іншим громадянам та оформлення в місцевій організації в наступних випадках: при виході на пенсію по старості (за вислугу років); при отриманні землі в порядку спадкування; при переселенні з метою організації селянського господарства на вільних землях фонду перерозподілу; при вкладенні виручених коштів від продажу землі в переробні, торговельні, будівельні та обслуговуючі підприємства на селі (Указ Президента РФ від 27 грудня 1991 р. № 323 «Про невідкладні заходи щодо здійснення земельної реформи в РРФСР »);
в) встановлено абсолютне право приватної власності на земельні ділянки та земельні частки з повним набором правочинів по розпорядженню ними: продаж, передача у спадщину, дарування, здача в заставу, оренду, обмін , передача в якості внеску до статутних (пайових) фондів (капітали) акціонерних товариств, товариств, кооперативів, у тому числі з іноземними інвестиціями; дано дозвіл на продаж земельних ділянок, що використовуються в сільськогосподарському виробництві, із зміною цільового призначення за рішенням органу виконавчої влади суб'єкта Федерації (Указ Президента РФ від 27 жовтня 1993 р. № 1767 «Про регулювання земельних відносин та розвитку аграрної реформи в Росії»).
Таким чином, на цій стадії (напередодні прийняття нової Конституції РФ) земельна реформа досягла свого апогею - залучення земельних ділянок в якості товару у вільний ринок з використанням конкурсів та аукціонів. Земельні ділянки, як і всі міцно з ними пов'язане, віднесені до нерухомості, і тому всі угоди повинні регулюватися цивільним законодавством з урахуванням земельного, лісового, природоохоронного, іншого спеціального законодавства.
Отже, правове регулювання земельної реформи в сільському господарстві на першому етапі її практичного здійснення (1991-1993 рр..) Ознаменувалося переходом основної частини земель сільськогосподарських організацій з державної власності у колективно-пайову приватну власність громадян (98 % земельних ділянок господарських товариств і 99,1% - сільськогосподарських кооперативів, тобто у власність юридичних осіб передано відповідно 2 і 0,9%), а потім після прийняття Указу Президента РФ від 27 жовтня 1993 р. № 1767 - у власність власників великого капіталу, далеких від сільськогосподарської діяльності. Абсолютна свобода розпорядження земельними ділянками без будь-яких обмежень, яка ніде в світі не існує, завдала непоправної шкоди сільськогосподарським організаціям, зруйнувала їх як єдині технологічні комплекси, привела до непоправної втрати родючості грунтів, порушення вимог охорони навколишнього середовища.
Мораторій на продаж землі протягом 10 років, закріплений в першій законах РРФСР «Про земельну реформу» і «Про селянське (фермерське) господарство» і в ст. 12 Конституції РРФСР (1978 р.), був спочатку зведений нанівець (перший Указ Президента РФ), а потім повністю проігноровано.
Другий етап земельної реформи в сільському господарстві охоплює період з 1993 по 2000 р. Основою змін земельного законодавства з'явилася ст. 36 (п. 2) Конституції РФ, згідно з якою володіння, користування і розпорядження землею та іншими природними ресурсами здійснюється їх власниками вільно, якщо це не завдає шкоди навколишньому середовищу і не порушує прав і законних інтересів інших осіб. Це перша в російському законодавстві складна частнопублічного норма, що відбиває, хоча і не в повній мірі, соціальну функцію власності на землю, яка займає основне місце в зарубіжному законодавстві.
  Так, ст. 14 основного закону Федеральної Республіки Німеччина говорить: «Власність зобов'язує. Користування нею повинно одночасно служити загальному благу ». Про соціальний функції власності на землю йдеться в конституціях ряду держав Південної Америки. Наприклад, ст. 22 Конституції Республіки Болівія закріплює правило: «Приватна власність гарантується, поки вона використовується не всупереч суспільним інтересам. Вилучення приватної власності можливо ... у разі суспільної необхідності або у випадку, коли приватна власність не відповідає принципу соціальної функції власності ». Більш розгорнуте визначення значення і поняття соціальної функції дано в Конституції Республіки Бразилія (ст. 186): «Соціальна функція виконується тоді, коли сільська власність відповідає згідно з критеріями і рівнями, встановленими законом, одночасно таким умовам: I. Раціональне та адекватне використання; II. Адекватне використання знаходяться в розпорядженні природних ресурсів та збереження навколишнього середовища; III. Дотримання положень, що регламентують трудові відносини; IV. Використання, що сприяє добробуту власників і трудящих ». Соціальна функція власності (в загальному плані) закріплена також в Конституції Республіки Еквадор (гл. 4): «Власність, в будь-який з її форм і поки вона виконує соціальну функцію, являє собою право, яке держава визнає і гарантує для організації економіки».
  У наведених прикладах підкреслюється значення соціальної функції як загального принципу функціонування власності незалежно від її форм і предмета. Але цей принцип відіграє особливу роль в реалізації права власності на землі сільськогосподарського призначення, покликані самій їх природою служити суспільству, всьому населенню, оскільки вони є, по-перше, єдиним джерелом забезпечення його продуктами харчування і сировиною для одягу, і, по-друге, природним об'єктом, а не рукотворним результатом, в силу природного права об'єктивно повинні задовольняти публічним вимогам. Тому в законодавстві зарубіжних країн не існує абсолютного права власності на земельні ділянки сільськогосподарського призначення, право розпорядження ними істотно обмежується вимогами, що випливають із соціальної функції власності на землю: 1) не допускати створення латифундій і дроблення ділянок за межами норм, встановлених законодавством; 2) не порушувати інтереси інших осіб; 3) вести раціональне та ефективне використання землі, що означає вимогу зберігати і покращувати родючість грунтів, вести землеробство (а рівно і тваринництво) таким чином, щоб населення країни було забезпечено продовольством та іншої продукцією сільського господарства в необхідній кількості та асортименті , високої якості і з найменшими витратами, які зумовлюють зниження або стабілізацію споживчих (роздрібних) цін; 4) не порушувати правила охорони навколишнього середовища та ін Тому пред'являються особливі вимоги до кваліфікації набувача прав за будь-яких угодах із земельними ділянками у формі наявності відповідної освіти, практичного досвіду ефективного ведення сільського господарства, до його дієздатності (обмеження граничного віку). У ряді держав передбачені й інші обмеження: з метою боротьби зі спекуляцією встановлено мораторій на продаж земельних ділянок різної тривалості.
  У російському земельному законодавстві першого періоду реформ, як уже зазначалося, не закріплювалися названі вимоги соціальної функції власності, за винятком загальних правил охорони навколишнього середовища, встановлених в екологічних нормативних правових актах. У даному періоді можна відзначити першу спробу внести обмеження в процес реалізації права власності, і то лише на земельну частку, що відповідало п. 2 ст. 36 Конституції РФ, що зобов'язує не порушувати прав та законних інтересів інших громадян. Йдеться про вибір місця розташування земельної ділянки, що виділяється в натурі при реалізації права на земельну частку.
  За Указом Президента РФ від 7 березня 1996 р. № 337 «Про реалізацію конституційних прав громадян на землю» 1 (ст. 10) місце розташування земельної ділянки, виділяється в рахунок земельних часток для утворення селянського (фермерського) господарства, визначається у місячний термін за згодою між власниками земельних часток. Однак згідно з постановою Уряду РФ від 1 лютого 1995 р. № 96 «Про порядок здійснення прав власників земельних часток і майнових паїв» 2 не пізніше ніж через місяць з дня подання заяви про виділення землі мають відбутися збори власників земельних часток або їх представників, яке приймає рішення про місце розташування земельних ділянок, що надаються заявникам в рахунок виділюваних земельних часток. Якщо між власниками і заявниками досягнуто згоди з питання виділення земельних ділянок в рахунок земельних часток, то оформляється протокол про виділення земельних ділянок. Рішення приймаються одноголосно. Протокол підписують представники власників, кожного заявника та районного комітету із земельних ресурсів та землеустрою. При наявності розбіжностей між власниками і заявниками або між кількома заявниками з приводу виділення земельних ділянок, а також за відсутності згоди про спосіб визначення місця розташування цих ділянок спір вирішується в суді відповідно до цивільно-процесуальним законодавством. Протокол представляється в районний комітет із земельних ресурсів та землеустрою і служить підставою для ясності меж земельних ділянок.
  У наведених правових рішеннях простежується дотримання режиму спільної часткової власності, прописаного в Цивільному кодексі РФ.
  На сучасному етапі розвитку земельної реформи з 2001 р. правило одноголосності власників земельних часток при вирішенні питання про місцезнаходження земельної ділянки, при виділенні його в натурі в рахунок земельної частки у Федеральному законі від 24 липня 2002 р. № 101-ФЗ «Про обіг земель сільськогосподарського призначення »(в ред. від 3 грудня 2008 р.) 3 порушено. Згідно ст. 13 учасник часткової власності зобов'язаний сповістити у письмовій формі про свій намір виділити земельну ділянку в рахунок своєї земельної частки інших учасників або опублікувати повідомлення в засобах масової інформації із зазначенням місця розташування виділяється земельної ділянки, а також вимоги направляти заперечення у письмовій формі. Обидва способи повідомлення учасників часткової власності і тим більше їх заперечення практично нереальні. Не забезпечується навіть кваліфікованою більшістю голосів рішення фбщего зборів учасників часткової власності про порядок володіння, користування і розпорядження земельною ділянкою, що перебуває у спільній частковій власності, пов'язаного з межеванием, встановленням меж ділянок, що приймається за правилами, прописаним у ст. 14 Закону, де воно вважається прийнятим при голосуванні за нього учасниками, які володіють понад 50% часткою від їх загального числа.
  Сучасний етап земельної реформи характеризується чіткою установкою на завершення приватизації земель, що використовуються приватизованими несільськогосподарськими підприємствами на праві постійного (безстрокового) користування, в 2009 р. або на переведення їх на орендні умови землекористування. Що стосується сільськогосподарських організацій (недержавних та унітарних), то згідно з прийнятими суб'єктами Федерації законам про обіг земель сільськогосподарського призначення приватизація їх земельних ділянок у ряді регіонів буде здійснюватися набагато пізніше і затягнеться на кілька років (див. гл. II).
  Особливої ??уваги заслуговує новела федерального законодавства про те, що не тільки державні та муніципальні унітарні, а й казенні підприємства можуть не приватизувати земельні ділянки, а переоформляти право користування ними на умовах оренди.
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 2. Земельна реформа в Російській Федерації"
  1.  § 4. Значення земельної реформи
      земельної та аграрної реформ; екологічне завдання земельної реформи; дискусії навколо землі) Головною російською проблемою останніх двох століть є питання про землю: його намагалися вирішувати А. Н. Радищев, декабристи, народовольці, прихильники "землі і волі" і "чорного переділу", соціалісти-революціонери, аграрники-марксисти, прихильники колгоспного ладу. Важливе значення має стан
  2.  § 2. Основні тенденції розвитку місцевого самоврядування в Росії.
      земельного, цивільного законодавства та ін Підсумком цієї роботи має стати створення достатньої фінансово-економічної бази місцевого самоврядування в Російській Федерації. Федеральним законом від 6 жовтня 2003 р. N 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" передбачається вельми велике збільшення регламентації окремих аспектів місцевого
  3.  § 4. Організація місцевого самоврядування на прикордонних територіях.
      земельні ділянки для потреб захисту Державного кордону, здійснювати контроль за використанням землі і дотриманням на цих ділянках законодавства України про охорону навколишнього природного середовища. Вони зобов'язані надавати допомогу прикордонним органам, Військам протиповітряної оборони, Військово-морському флоту, державним органам, що здійснюють різні види контролю на
  4.  § 3. Окремі джерела муніципального права
      реформи ", від 10 березня 1997 р." Про заходи щодо реалізації Постанови Конституційного Суду Російської Федерації від 24 січня 1997 року по справі про перевірку конституційності закону Удмуртської Республіки від 17 квітня 1996 року "Про систему органів державної влади в Удмуртської Республіці", від 15 Жовтень 1999 "Про затвердження основних положень державної політики в галузі розвитку
  5.  § 4. Реформи місцевої влади кінця ХХ - початку XXI ст.
      земельного законодавства об'єктів публічної власності різного рівня. Це одне з головних напрямів реформи. Наближення муніципальної влади до населення повинен забезпечити вводиться там, де він відсутній, поселенський рівень місцевого самоврядування (муніципальні освіти міських і сільських поселень). Водночас передбачений і другий територіальний рівень у вигляді
  6.  § 2. Місцева адміністрація
      земельних ресурсів; охорона навколишнього середовища та природних ресурсів і т.д. Він може курирувати відділи та служби управління сільського господарства; комітет по земельній реформі та землеустрою; комітет з охорони навколишнього середовища та природних ресурсів; науково-дослідні установи; станцію захисту рослин, ветеринарну станцію, ветбаклабораторію, госплемслужбу і т.д. Заступник глави
  7.  § 4. Акціонерні товариства
      земельної реформи в УРСР »[6] колгоспів, радгоспів та інших сільськогосподарських підприємств, а також селянських (фермерських) господарств, обслуговуючих та сервісних підприємств для сільськогосподарських виробників, а саме: підприємств матеріально-технічного постачання, ремонтно-технічних підприємств, підприємств сільськогосподарської хімії, лісгоспів, будівельних міжгосподарських організацій,
  8.  § 1. Загальні положення
      земельною ділянкою (ст. 268 ЦК), сервітуту (ст. 274 і 277 ЦК). У цю ж групу входять зобов'язальні права вимоги підприємців, що виникають з участі в установі комерційних організацій, з укладених ними договорів, скоєних угод та інших підстав, наприклад, внаслідок заподіяння підприємцю майнових збитків поза договірних відносин. До цієї ж групи охороноздатних
  9.  § 1. Поняття приватизації державного та муніципального майна і законодавство про приватизацію
      земельних ділянок при приватизації підприємств. Правила цього розділу в основному базувалися на Указі Президента Комерційне право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевої. - СПб., С.-Петербурзький університет, 1998. С. 11 РФ від 14 червня 1992 р. № 613. [20] Основні положення містили також вирішення правових питань, що виникають у перехідний період від чекової (ваучерної)
  10.  § 1. Поняття сільськогосподарської діяльності і сільськогосподарське законодавство
      земельної реформи формується земельний ринок, у тому числі і ринок сільськогосподарських земель, визначається порядок проведення конкурсів та аукціонів з продажу земельних ділянок, їх залогу, оренди та інших операцій із землею. Сільськогосподарська діяльність залежить від природно-кліматичних і біологічних факторів, що робить її не тільки найбільш ризикованою порівняно з іншими сферами