| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
21.1. Поняття і види дисциплінарних проваджень в адміністративному праві |
||
|
1 Додін Є. В. Виконання постанов про накладення адміністративних стягнень: Учеб. пособ. - Одеса: Юридична література, 1999. - С. 3. Процесу не можуть бути віднесені провадження у справах про дисциплінарні проступки щодо робітників і службовців, які регламентуються нормами трудового права. Коло дисциплінарних проваджень, регульованих переважно нормами адміністративного права, обмежується дисциплінарними виробництвами щодо державних службовців, учнів, осіб, які перебувають у місцях позбавлення волі, а також осіб, щодо яких діють спеціальні статути і положення про дисципліну. Взявши за основу визначення дисциплінарного провадження, пропоноване Д. Н. Бахрахом1, можна дати наступне поняття дисциплінарного провадження по адміністративному праву: це врегульована адміністративно-правовими нормами діяльність уповноважених суб'єктів, спрямована на залучення осіб, винних у вчиненні дисциплінарних проступків до дисциплінарної відповідальності. Більшість вчених-административистов розглядають дисциплінарне провадження як одну зі складових адмініст-ративно-юрисдикційного процесу, тобто як одне з його проізводств2. При цьому Д. Н. Бахрах уточнює, що одним з виробництв адміністративно-юрисдикційного процесу є дисциплінарне провадження на основі норм адміністративного права3. Отже, видається, що до дисциплінарного провадження по адміністративному праву можуть застосовуватися всі основоположні категорії адміністративно-юрисдикційного процесу. Дисциплінарне провадження в адміністративній праву базується на певних принципах, які є вихідними позиціями, що лежать в основі проведення процесуальної діяльності у справах про дисциплінарні проступки. Дані принципи виступають в якості керівних положень при здійсненні розгляду справ про дисциплінарні проступки державних службовців, учнів та інших суб'єктів і пронизують всі стадії дисциплінарного провадження. Враховуючи 1 Бахрах Д. Н. Адміністративне право Росії: Підручник для вузів. - М.: Норма, 2000. - С. 589. 2 Див: Овсянко Д. М. Адміністративне право: Навчальний посібник для студентів юридичних факультетів та інститутів. - М.: МАУП, 1996. - С. 120; Альохін А. П, Кармолицкий А. А, Козлов Ю. М. Адміністративне право Російської Федерації. - М.: Зерцало, 1997. - С. 313; Бахрах Д. Н. Адміністративне право: Підручник. - М.: Видавництво БЕК, 1996. - С. 155, 306. 3 Бахрах Д. Н. Адміністративне право: Підручник. - М.: Видавництво БЕК, 1996. - С. 306. Процесуальний характер дисциплінарного провадження, очевидно, що йому притаманні общепроцессуальние принципи, тобто характерні для будь-якого виду юрисдикційної діяльності. Це принципи: законності, гласності, об'єктивної істини, демократизму, рівності всіх громадян перед законом та ін Нарівні із загальними принципами, дисциплінарного провадження притаманні і деякі специфічні. Їх наявність обумовлена індивідуальними особливостями дисциплінарного провадження, такими як позасудовий порядок і наявність особливих суб'єктів. Це - принципи економічності, оперативності, доцільності. Підкреслимо, що принципи дисциплінарного провадження повинні бути закріплені в правових нормах, тільки в цьому випадку вони набувають реальну загальну обов'язковість і юридичну силу. Дисциплінарні провадження в адміністративній праву можна розрізняти залежно від категорій осіб, щодо яких вони проводяться. Так, можна виділити: - дисциплінарне провадження щодо державних службовців; - дисциплінарне провадження щодо учнів; - дисциплінарне провадження щодо осіб, які перебувають у місцях позбавлення волі; - дисциплінарне провадження щодо осіб, до яких застосовуються норми статутів або положень про дисципліну. Крім того, зазначені види також можуть бути розділені на підвиди. Підвиди дисциплінарних проваджень можна розрізняти залежно від того, щодо якого виду державних службовців здійснюється дисциплінарне провадження і якими нормативними актами воно регулюється. Так, можна виділити: а) дисциплінарні провадження щодо військовослужбовців та працівників органів внутрішніх справ, які регулюються Дисциплінарним статутом Збройних сил України і Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України; б) дисциплінарні провадження щодо прокурорсько-слідчих працівників регулюються Дисциплінарним статутом прокуратури України; в) дисциплінарні провадження щодо службовців митних органів, які регулюються Положенням про порядок і умови проходження служби в митних органах України; г) дисциплінарні провадження щодо суддів регулюються Законами України «Про статус суддів», «Про судоустрій України» та ін Дисциплінарні провадження щодо учнів можуть бути також класифіковані залежно від виду на: 1) дисциплінарні провадження щодо учнів шкіл; 2) дисциплінарні провадження щодо учнів професійно-технічних закладів; 3) дисциплінарні провадження щодо студентів вищих навчальних закладів та ін Залежно від складності та обсягу процесуальної діяльності, яка виражається в найменуванні, кількість і зміст стадій дисциплінарного провадження, можна виділити спрощене і звичайне дисциплінарні провадження. Незважаючи на численні відмінності у порядку проведення дисциплінарного провадження для різних категорій осіб, можна виділити ряд загальних положень, характерних для всіх зазначених вище видів виробництв: - за один і той же дисциплінарний проступок може бути - накладено тільки одне дисциплінарне стягнення; - при здійсненні дисциплінарного проступку спільно кількома особами, дисциплінарне стягнення накладається на кожного винного окремо; - при обранні виду стягнення, уповноваженими особами обліковуються характер проступку, його наслідки, обставини за яких він був здійснений, попередня поведінка правопорушника, його ставлення до служби, кваліфікація, стаж служби та інші обставини; - перед застосуванням дисциплінарного стягнення від обвинуваченого у вчиненні дисциплінарного проступку Істра-буется пояснення (у письмовому або усному вигляді); - тривалість здійснення дисциплінарного провадження пов'язана певними часовими рамками (термінами); - особа, на яку накладено покарання, має право його оскаржити. Враховуючи важливість і специфіку дисциплінарного провадження стосовно державних службовців, хотілося б більш детально зупинитися на його характеристиці. Для початку потрібно з'ясувати, що таке дисциплінарна відповідальність державних службовців, так як саме для її реалізації і здійснюється дисциплінарне провадження. До державних службовців застосовуються різні види юридичної відповідальності: кримінальна, адміністративна, цивільно-правова, матеріальна, однак найчастіше до державних службовців застосовуються заходи дисциплінарної відповідальності. Це виражається в накладенні компетентним посадовою особою або органом підлеглого по службі службовця, який скоїв дисциплінарний проступок, зазначеного в законі дисциплінарного стягнення. Дисциплінарна відповідальність державних службовців являє собою претерпевание державним службовцям поневірянь і обмежень особистого чи майнового характеру за здійснення дисциплінарного проступку чи іншого порушення, за яке законом передбачається застосування заходів дисциплінарної відповідальності уповноваженими на те суб'єктами. Дисциплінарна відповідальність державних службовців має двоякий характер. Вона встановлюється, по-перше, на загальних засадах з іншими громадянами (наприклад, рівність усіх перед законом, єдина процесуальна форма розгляду справ про правопорушення і т. д.); а по-друге, з урахуванням специфіки професійної діяльності державних служащіх1. У сучасний період доцільно розрізняти дисциплінарну відповідальність по трудовому праву, дисциплінарну відповідальність, врегульовану нормами адміністративного та трудового права, і дисциплінарну відповідальність по адміністративному праву. Раніше в літературі вказувалося, що дисциплінарна відповідальність, в основному, регулюється нормами трудового права. Однак із закріпленням в законодавстві особливої категорії працівників - державних службовців, дане положення підлягає перегляду та конкретизації. Дисциплінарна відповідальність державних службовців, внаслідок специфіки здійснюваної ними державно-управлінської діяльності підлягає регулюванню нормами адміністративного права. Виділяють загальну і спеціальну дисциплінарну відповідальність державних службовців. Загальної дисциплінарної відповідальності державні службовці зараз підлягають за нормами адміністративного та трудового права, а спеціальна дисциплінарна відповідальність регламентується виключно нормами адміністративного права, а саме статутами і положеннями про дисципліну, а також спеціальними нормативними актами. Іншими словами, всі ті державні службовці, які не несуть відповідальність за статутами і положеннями про дисципліну, підлягають загальної дисциплінарної відповідальності державних службовців. Спеціальну дисциплінарну відповідальність несуть військовослужбовці, працівники органів внутрішніх справ, працівники прокуратури, судді, а також інші державні служачи- 1 Державна служба: теорія і організація: Курс лекцій. - Ростов-на-Дону: Фенікс, 1998. - С. 482. Щие, на яких поширюється дія статутів і положень про дисципліну. І загальна, і спеціальна дисциплінарна відповідальність державних службовців мають ряд ознак, що дозволяють відмежувати їх від інших видів юридичної відповідальності. 1. Підставою для дисциплінарної відповідальності державних службовців є дисциплінарний проступок. Однак, в спеціально встановлених в законодавстві випадках, підставою дисциплінарної відповідальності можуть виступати порушення морального характеру, а також вчинення адміністративного проступку. 2. Дисциплінарна відповідальність виражається в застосуванні до державних службовців дисциплінарних стягнень. Відповідно сп. 22 статті 92 Конституції України за дії, які є дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність визначається виключно законами України. Відповідно, дисциплінарні стягнення повинні закріплюватися законами України, тобто актами, які мають вищу юридичну силу. Можна виділити чотири групи дисциплінарних стягнень, що застосовуються до державних службовців. Першу групу складають стягнення морально-правового характеру: зауваження, догана, сувора догана, попередження про неповну службову (посадову) відповідно, позбавлення особливого нагрудного знака. До другої групи належать стягнення, які тимчасово обмежують свободу пересування, або призводять до позбавлення певних благ, таких як позбавлення чергового звільнення, призначення поза чергою в наряд на роботу або в наряд по службі; арешт з наглядом на гауптвахті до 10 (7) діб. У третю групу входять стягнення, що стосуються посади або звання особи, яка вчинила дисциплінарний проступок: затримка в присвоєнні чергового рангу (звання) або у призначенні на вищу посаду; зниження кваліфікаційного класу; зниження класного чину; зниження на посаді; пониження в званні; позбавлення звання. Останню групу складають найбільш суворі заходи дисциплінарної відповідальності - стягнення, які припиняють перебування особи на державній службі, а саме: звільнення зі служби (з позбавленням класного чину); звільнення з посади. Потрібно вказати, що в країнах з усталеними системами державної служби до державних службовців застосовуються аналогічні з встановленими в Україні, або схожі ме- ропріятія дисциплінарної відповідальності. Так, у Франції, де дисциплінарна відповідальність є найбільш поширеним видом юридичної відповідальності, застосовуваної до державних службовців, законом також передбачені попередження і догана. Більш суворі види пов'язані з просуванням по службі: припинення підвищення в розряді; тимчасове звільнення терміном до 15 днів; переведення на інше місце роботи; пониження в розряді; тимчасове звільнення на термін від 6 місяців до 2 років1. У США, в дисциплінарної практиці різних відомств використовуються попередження, догана, пониження в посаді, тимчасове відсторонення від роботи без виплати зарплати, звільнення зі служби. У поліції застосовується накладення грошового штрафу як захід дисциплінарного взисканія2. У Японії широко застосовуються дисциплінарні санкції матеріального характеру: тимчасове усунення від посади строком від одного дня до одного року (за цей час державний службовець, як правило, не отримує заробітну плату); утримання з посадового окладу (може бути утримано до третини платні за період від одного дня до одного року). Застосовуються також звільнення з посади та письмову догану (зауваження) 3. У Єгипті серед видів стягнень, які накладаються на державних службовців, значне місце займають дисциплінарні стягнення, що призводять до матеріальних нестатків державних службовців: відстрочка не більше ніж на три місяці призначення надбавки до посадового окладу; утримання із заробітної плати не більше двох місяців протягом року в розмірі до 25%; зняття половини надбавки до посадового окладу, який покладається за вислугу років; відсторонення від роботи на строк до шести місяців протягом року з відповідним утриманням з заробітної плати; зняття надбавки до посадового окладу. На службовців можуть накладатися також попередження, відстрочка підвищення по службі на строк до двох років, пониження в посаді, переведення на пенсію; увольненіе4. Таким чином, при порівнянні переліків дисциплінарних стягнень, які застосовуються до державних службовців в Україні та в інших державах, можна відзначити наступне. 1 Адміністративне право зарубіжних країн: Учеб. пособ. - М.: Спарк, 1996. - С. 86. 2 Державна служба основних капіталістичних країн. - М.: Наука, 1977. - С. 92. 3 Адміністративне право зарубіжних країн: Учеб. пособ. - М.: Спарк, 1996. -С. 170. 4 Адміністративне право зарубіжних країн: Учеб. пособ. - М.: Спарк, 1996. - С. 221-222. У зарубіжних державах велику питому вагу становлять дисциплінарні стягнення матеріального характеру, які, безсумнівно, є для основної маси службовців більш дієвими, ніж, наприклад, моральні дисциплінарні стягнення. Ефективність таких заходів дисциплінарної відповідальності не заперечується і, можливо, в найближчому майбутньому наступить такий період розвитку нашого суспільства, коли введення вищеназваних дисциплінарних стягнень буде сприятливим. При застосуванні дисциплінарної відповідальності становище ускладнюється тим, що встановлені законодавством дисциплінарні стягнення не мають «прив'язки» до видів службових проступків. Таким чином, у законодавстві, за рідкісним винятком (наприклад, Закон України «Про боротьбу з корупцією») не дається співвідношення між видом дисциплінарного проступку, числом випадків його здійснення, мірою провини службовця, наслідками і мірою дисциплінарного стягнення. Таким чином, оскільки застосування дисциплінарних стягнень базується на розсуді суб'єктів, наділених дисциплінарною владою, певна регламентація тут виступатиме гарантією від порушень прав державних службовців і в той же час буде сприяти невідворотності настання відповідальності за правопорушення. 3. Наступною ознакою дисциплінарної відповідальності, яка відображає притаманні лише їй особливості є те, що право на її здійснення належить суб'єктам лінійної влади. Дисциплінарна відповідальність реалізується в рамках стійких колективів працівників, щодо лінійно підлеглих керівникові членів колективу. 4. Ще одна ознака - це наявність спеціального суб'єкта такої відповідальності, а саме державного службовця. 5. Характерною особливістю дисциплінарної відповідальності державних службовців є також те, що вона встановлюється численними розрізненими законами та підзаконними актами. Основні нормативні акти, які містять положення про дисциплінарну відповідальність державних службовців: Закон України «Про державну службу», Закон України «Про боротьбу з корупцією», Закон України «Про статус суддів», Закон України «Про прокуратуру» та Дисциплінарний статут прокуратури України, Закон України «Про міліцію» та Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України, Дисциплінарний статут Збройних Сил України, Положення про порядок і умови проходження служби в митних органах України, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 9 лютого 1993 р, Інструкція «Про атестацію посадових осіб митних органів України »та ін Крім того, 13 червня 1995 Постановою Кабінету Міністрів України було затверджено Порядок проведення службового розслідування, що регулює проведення службового розслідування стосовно державних службовців. Базовим і найпоширенішим підставою дисциплінарної відповідальності, як уже було сказано, є вчинення дисциплінарного проступку. Однак, дисциплінарне законодавство, на відміну від кримінального та адміністративного, не дає визначення підстави дисциплінарної відповідальності. Дисциплінарний проступок державного службовця, це - суспільно-шкідливий протиправне винне діяння (дія або бездіяльність), яке полягає у невиконанні або неналежному виконанні своїх службових обов'язків, або іншому порушенні службової дисципліни, за яке законом передбачено дисциплінарну відповідальність. Дисциплінарна відповідальність може застосовуватися також за вчинення інших правопорушень та порушень морального характеру. Крім того, дисциплінарна відповідальність може застосовуватися за проступки, які є також і адміністративними проступками. Той факт, що правопорушення державного службовця може визнаватися одночасно і дисциплінарним та адміністративним, ставить питання про допустимість або неприпустимість накладення на винну посадову особу відразу двох стягнень - дисциплінарного та адміністративного. Чинне законодавство України йде шляхом можливості застосування двох певних видів юридичної відповідальності за одне і те ж протиправну дію. Так, статті 7, 8, 9, 10 та 11 Закону України «Про боротьбу з корупцією» передбачають за корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією, як адміністративну, так і дисциплінарну відповідальність. На жаль, законодавцем були дозволені всі спірні моменти і складнощі, пов'язані з накладенням відразу двох видів відповідальності. У деяких країнах державний службовець може піддаватися одночасно і дисциплінарної та кримінальної відповідальності за вчинення одного правопорушення. Так, у Франції іноді розглядаються одночасно дві справи - кримінальне та дисциплінарне: одне - загальним судом, інше - адміністрацією. Їх підхід до долі чиновника буває різним. Суд тлумачить всякий сумнів на користь підсудного і може вважати провину недоведеною і виправдати його. Адміністрація ж розглядає справу з позицій моралі і тлумачить все сумнівне не на користь особи, яка притягується до відповідальності. Чиновник може бути звільнений лише за підозрою. Вкажемо, що чинне українське законодавство не допускає об'єднання кримінальної та дисциплінарної відповідальності. Проте в тих випадках, якщо на державного службовця вже накладено дисциплінарне стягнення, а в складі вчиненого дисциплінарного правопорушення виявляються ознаки злочину, накладене дисциплінарне стягнення не звільняє державного службовця від кримінальної відповідальності. Однак, якщо дисциплінарне стягнення у цих випадках ще не приведено у виконання, то виконання його припиняється до вирішення кримінальної справи. Дисциплінарне законодавство не містить, за рідкісним винятком, конкретних складів дисциплінарних проступків. Дисциплінарна відповідальність не може бути реалізована в кожному конкретному випадку без правозастосовчої діяльності, яка встановлює подія правопорушення і його суб'єктів, забезпечує збір необхідних матеріалів і доказів, їх перевірку і, зрештою, визначає в правовому акті відповідність юридичної та фактичної підстав відповідальності (наявність складу правопорушення у конкретному дії) і спосіб реагування на проступок. Хоча застосування заходів дисциплінарного примусу передбачає не тільки накладання дисциплінарних стягнень, але це, безумовно, головне, що включається в поняття дисциплінарного провадження. Таким чином, під дисциплінарним виробництвом стосовно державних службовців потрібно розуміти врегульовану законодавством діяльність уповноважених суб'єктів щодо застосування дисциплінарних стягнень, що гарантує забезпечення прав і законних інтересів державних службовців. Єдиного акта, який регулював би здійснення дисциплінарного провадження стосовно державних службовців в Україні поки не існує. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "21.1. Поняття і види дисциплінарних проваджень в адміністративному праві" |
||
|
||