| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
8.2. Поняття податкового законодавства |
||
|
Традиційно в радянській теорії держави і права поняттям «законодавство» охоплювалися акти різних державних органів, у тому числі органів виконавчої влади, що мали нормативний характер. Однак принципова концепція, що лежить в основі формування податкового законодавства Російської Федерації, - створення системи законів про податки прямої дії, що виключає видання конкретизують і розвивають їх підзаконних актів. Саме законодавча основа податків, що виключає можливість неоднозначного тлумачення тих чи інших положень, створює необхідні умови для справжньої захисту прав платників податків. Стаття 57 Конституції РФ визначає, що «кожен зобов'язаний платити законно встановлені податки і збори». Конституційний Суд Російської Федерації наголосив, що «встановити податок або збір можна тільки законом. Податки, стягнуті не на основі закону, не можуть вважатися «законно встановленими». Конституція РФ не допускає стягнення податку або збору на основі указу, постанови, розпорядження або іншого акта органу виконавчої влади. Федеральний закон від 25 вересня 1997 р. № 126-ФЗ «Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації» визначає, що право встановлювати місцеві податки та збори і надавати пільги по їх сплаті - компетенція представницьких органів місцевого самоврядування. Свої повноваження у податковій сфері представницькі органи місцевого самоврядування реалізують тільки відповідно до федеральними законами. Конституційний Суд Російської Федерації підкреслив, що «конституційна вимога про встановлення податків і зборів тільки і виключно в законодавчому порядку представляє собою один із принципів правової демократичної держави і має на меті гарантувати, зокрема, права і законні інтереси платників податків від свавілля та несанкціонованого втручання виконавчої влади ». На цих конституційних положеннях базується і Податковий кодекс Російської Федерації. Згідно п. 1, 4 і 5 ст. 1 частини першої НК РФ поняття «законодавство про податки і збори» охоплює, по-перше, законодавство РФ про податки і збори, яке складається з НК РФ та прийнятих відповідно до нього федеральних законів, по-друге - законодавство суб'єктів РФ про податки і соборах, яке складається із законів та інших нормативних правових актів про податки і збори, прийнятих законодавчими (представницькими) органами влади суб'єктів РФ. Нарешті, це поняття охоплює нормативні правові акти про податки і збори, прийняті представницькими органами місцевого самоврядування. Таким чином, акти органів виконавчої влади не становлять законодавства про податки і збори. Насправді податкові відносини регулюються не тільки законами, а й підзаконними актами. Однак необхідно враховувати, що тільки закон накладає на платника податків відповідні обов'язки. Тому федеральні органи виконавчої влади, органи виконавчої влади суб'єктів Федерації, виконавчі органи місцевого самоврядування, а також органи державних позабюджетних фондів видають нормативні правові акти з питань, пов'язаних з оподаткуванням та зборами, тільки у випадках, передбачених законодавством про податки і збори. Ці акти не можуть змінювати або доповнювати законодавство про податки і збори (ст. 4 частини першої НК РФ). Однак наскільки вільний законодавець у встановленні таких випадків? Як широко він може делегувати свої повноваження органам виконавчої влади? Від відповіді на це питання може залежати доля всього законодавства про податки, оскільки «вивітрювання» законів зводить їх значення нанівець. Законодавча гілка влади формується в рамках системи розмежування компетенції державних органів. Ця система перестане функціонувати, якщо законодавчий орган з якоїсь причини не виконуватиме свої функції. Цим будуть підірвані гарантії реалізації громадянських прав і свобод. Гарантією реалізації прав платника податків є реальний поділ права обкладати податком і стягувати його. Тому законодавець не має права відмовитися від виконання своїх функцій, у тому числі шляхом широкого делегування повноважень. З позиції Конституції РФ наділення законодавчого органу правом встановлювати податки означає також і встановлення обов'язку законодавчого органу самостійно реалізувати це право. Конституційний Суд Російської Федерації підтвердив цю точку зору і вказав у Постанові від 11 листопада 1997 р. № 16-П, що «наділення законодавчого органу Російської Федерації конституційними повноваженнями встановлювати податки означає також обов'язок самостійно реалізувати ці повноваження ». В силу зазначених причин право представницького органу делегувати свої повноваження щодо встановлення та визначенню істотних елементів податкових зобов'язань не є безмежним. Представницький орган не може делегувати органу виконавчої влади право на встановлення податку або збору в цілому. Тільки окремі елементи юридичного складу податку можуть бути встановлені органами виконавчої влади на основі прямої вказівки про це в законі про конкретний податок. При цьому закон повинен вказати основні характеристики, які будуть лежати в основі рішення органу виконавчої влади. Затвердження податків законом є не тільки засобом обмеження повноважень виконавчої влади, але і необхідним інструментом встановлення безумовної обов'язки платників податків сплачувати податки. Тільки законодавча форма введення грошової повинності в максимальному ступені виключає взаємозв'язок сплати податку з рішенням платника податків про доцільність такого кроку. «Надаючи рішення з питань оподаткування у форму закону, державна влада присікає спроби обговорення податкових операцій на предмет їх доцільності, оскільки режим законності передбачає безумовне виконання законів. Для громадян, які наполягають на недоцільності тих чи інших податкових норм, залишається єдина можливість для конструктивних політичних дій - добиватися внесення через парламент змін, доповнень до тексту податкового закону, або вимагати його скасування. При цьому до тих пір, поки норма не буде змінена або скасована, платник податків зобов'язаний неухильно її виконувати ». Конституційний Суд Російської Федерації наголосив, що «податок - необхідна умова існування держави, тому обов'язок сплачувати податки, закріплена в статті 57 Конституції Російської Федерації, поширюється на всіх платників податків в якості безумовного вимоги держави ... З публічно-правовим характером податку і державної скарбниці і з фіскальним суверенітетом держави пов'язані законодавча форма установи податку, обов'язковість і примусовість його вилучення, однобічний характер податкових зобов'язань ». Таким чином, законодавчу форму встановлення податкових зобов'язань можна розглядати як свого роду компроміс публічної цілі справляння податків і приватного характеру джерел податку. Порушення рівноваги однаково згубно і для платників податків і для бюджету. Для платників податків тому, що веде до довільного позбавлення їх частини власності, для бюджету тому, що загрожує нестабільністю бюджетних надходжень, згубно позначається на виконанні державою його соціальних функцій. Так, у Постанові від 1 квітня 1997 р. № 6-П Конституційний Суд Російської Федерації вказав, що кошти, отримані в результаті справляння збору, введеного урядом з перевищенням повноважень, не передбачені прибутковою частиною бюджету, що ставить під сумнів правомірність їх витрачання урядом (абз. 8 п. 2). Незаконно зібрані кошти за загальним правилом мають бути повернуті платникам. У результаті цього залишаються нереалізованими якісь заплановані програми. Законодавча форма встановлення податку в цьому сенсі виступає гарантією формування дохідної частини бюджету відповідно до намічених показниками. Питання про податковому законодавстві - це не тільки питання про види нормативних правових актів, а й про відносини, що підлягають врегулюванню саме актами конкретного виду. За формою податкове законодавство є сукупністю актів законодавчих (представницьких) органів. За змістом податкове законодавство є сукупністю норм, що регулюють питання оподаткування і зборів, віднесені Конституцією РФ до ведення законодавчих (представницьких) органів влади. Можна запропонувати таке визначення. Податкове законодавство - сукупність норм, що містяться в законах РФ і прийнятих на їх основі законах суб'єктів РФ, актів представницьких органів місцевого самоврядування, що встановлюють систему податків і зборів, загальні принципи оподаткування і зборів, підстави виникнення, зміни та припинення відносин власників і держави щодо сплати податків і зборів, форми і методи податкового контролю, відповідальність за порушення податкових зобов'язань (схема 111-2). Схема 111-2 8.2.1. Особливості законодавчого встановлення податків і зборів Необхідно виділити ряд вимог, що випливають з Конституції РФ, яким повинна відповідати процедура встановлення податків і зборів. Податки і збори слід вважати «законно встановленими» за наявності як мінімум наступних умов. По-перше, як уже зазначено, федеральні податки і збори повинні бути встановлені федеральним законодавчим органом, а регіональні та місцеві податки і збори - відповідними представницькими органами суб'єктів Федерації і органами місцевого самоврядування. По-друге, вони повинні бути встановлені в належній формі - федеральним законом, законом суб'єкта Федерації, актом представницького органу місцевого самоврядування. Крім законів представницькі органи влади мають повноваження приймати і інші акти: постанови, декларації, заяви. Однак нормативні акти про податки і збори на федеральному і регіональному рівнях можуть мати тільки форму законів. На місцевому рівні, де ухвалення законів не передбачено, акти про оподаткування вдягаються, як правило, у форму рішень. Федеральні податки і збори встановлюються, змінюються або скасовуються Податковим кодексом Російської Федерації. Кодекс також визначає, що податки і збори суб'єктів РФ, місцеві податки і збори встановлюються, змінюються або скасовуються відповідно законами суб'єктів РФ про податки і збори та нормативними правовими актами представницьких органів місцевого самоврядування про податки і збори відповідно до Кодексу (п. 5 ст. 3). По-третє, закон (акт) про податок має бути прийнятий з дотриманням встановленого Конституцією РФ і законодавством порядку прийняття таких актів. До законів про податки і збори застосовуються загальні процедури прийняття законів. Однак є ряд специфічних вимог, закріплених Конституцією РФ. Федеральні закони приймаються Державної Думою, однієї з двох палат Федеральних Зборів - представницького і законодавчого органу РФ. Законопроекти про запровадження та скасування податків, звільнення від їх сплати можуть бути внесені до Державної Думи тільки при наявності висновку Уряду РФ (ч. 3 ст. 104 Конституції РФ). Це й зрозуміло, оскільки на Уряд РФ покладено виконання державного бюджету (ст. 114 Конституції РФ), а реальність його виконання залежить і від наявності необхідних коштів. Однак Конституція РФ не встановлює, що висновок Уряду РФ обов'язково має бути позитивним. Фактично ця норма означає, що Уряд РФ має бути поінформовано про внесеному законопроекті і має можливість висловити свої зауваження та пропозиції. На практиці висновок Уряду РФ у вигляді окремого документа часто не складається, а представники Уряду РФ висловлюють офіційну думку безпосередньо в ході обговорення законопроекту в комітетах Державної Думи. Коло суб'єктів, здатних виступити із законодавчою ініціативою про податки і збори, в РФ не відрізняється від загальновстановленого. Проте в деяких державах з метою виключення популістських впливів на бюджет країни існують обмеження. Наприклад, Конституція Португальської Республіки встановлює, що «депутати, парламентські групи та обласні законодавчі асамблеї не можуть вносити законопроекти, законопредложенія та пропозиції про поправки, які передбачають у поточному фінансовому році збільшення витрат або зменшення доходів держави, приписаних бюджетом». У Великобританії право законодавчої ініціативи з фінансових питань традиційно належить уряду. Історично парламент скликався для того, щоб давати дозвіл королю стягувати той чи інший податок. Парламент не міг бути більш «жадібним», ніж монарх, тому не міг і самостійно пропонувати введення будь-яких фінансових обтяжень. Це обмеження права законодавчої ініціативи з фінансових питань успадкували і деякі країни Британської Співдружності, наприклад Канада. На противагу цьому в США із законодавчою ініціативою про податки може виступити тільки Палата представників (розд. 7 ст. 1 Конституції США). У багатьох країнах, як і в Росії, щодо законопроектів про податки і збори допускається змішана ініціатива (урядова і парламентська). Змішана ініціатива пояснює і те, що Конституція РФ не передбачає ніяких обмежень права депутатів, парламентських комісій і парламенту в цілому на внесення поправок до законопроектів про податки і збори. Прийняття Думою закону з питань федеральних податків і зборів підлягає обов'язковому розгляду у Раді Федерації-другий палаті Федеральних Зборів (ст. 106 Конституції РФ). За загальним правилом, закріпленому у ст. 105 Конституції РФ, Рада Федерації має право визначати, чи буде він чи не розглядатиме по суті закон, прийнятий Державною Думою. Відносно законів про федеральних податки і збори це правило не діє. Рада Федерації зобов'язаний їх розглядати. Розгляд законів про податки і збори в Раді Федерації - обов'язкова стадія законотворчого процесу. Справляння податку узгоджується з парламентом як представницьким органом усього народу, але не узгоджується з кожним конкретним членом суспільства. У багатьох країнах встановлені конституційні заборони на вирішення питань про оподаткування референдумом. Так, ст. 75 Конституції Італійської Республіки встановила, що референдум не допускається щодо законів про податки і бюджет. Згідно ч. 3 ст. 118 Конституції Португальської Республіки виключаються з числа питань, що виносяться на референдум, питання і акти бюджетного, податкового і фінансового змісту. У тих випадках, коли відсутня конституційне обмеження, заборона може бути встановлений законом про референдум. Наприклад, федеральний конституційний закон від 10 жовтня 1995 р. № 2-ФКЗ «Про референдумі Російської Федерації» передбачає, що на референдум Російської Федерації не можуть виноситися питання запровадження, зміни та скасування федеральних податків і зборів, а також звільнення від їх сплати (ст . З). Питання референдуму суб'єкта Російської Федерації регулюються Федеральним законом від 19 вересня 1997 р. № 124-ФЗ «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» 4. Цей Закон прямо не забороняє винесення на референдум суб'єкта Федерації питань про податки і збори, проте передбачає, що на референдум не можуть бути винесені питання, що знаходяться ^ спільному віданні Російської Федерації та суб'єкта Російської Федерації, за деяким винятком (п. 4 ст. 13) , що ці питання не повинні суперечити законодавству РФ (п. 7 ст. 13). До спільного відання належить встановлення загальних принципів оподаткування і зборів (ст. 72 Конституції РФ). Податковий кодекс Російської Федерації встановив, що до основних початків законодавства про податки і збори належить встановлення податків і зборів всіх рівнів актами відповідних представницьких органів (п. 5 ст. 3). Таким чином, заборона проводити референдуми з питань регіонального та місцевого оподаткування випливає з положень Податкового кодексу Російської Федерації. Конституційний Суд Російської Федерації обгрунтував заборону референдуму суб'єкта Федерації з питань оподаткування по-іншому. Слід зазначити, що Федеральний закон від 25 вересня 1997 р. № 126-ФЗ «Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації» (п. 3 ст. 7) передбачає, що населення муници-пального освіти може безпосередньо приймати рішення про разових добровільних зборах коштів громадян (самооподаткування). Такі добровільні збори не є зборами в значенні, визначеному ст. 8 НК РФ, оскільки їх сплата не є умовою вчинення відносно їх платників юридично значущих дій. Їх не можна віднести і до категорії податків. Тому проведення місцевого референдуму з питань самооподаткування чи не порушує норм федерального законодавства. По-четверте, закон про податок має бути введений в дію відповідно до норм, закріпленими в Конституції РФ та законодавстві. Це питання має два аспекти. Перший - обмеження практики додання законам про податки і збори зворотної сили, другий - проблема стабільності податкового законодавства. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "8.2. Поняття податкового законодавства" |
||
|
||