Головна
ГоловнаПриродоресурсове, аграрне, екологічне правоАграрне право → 
« Попередня Наступна »
Боголюбов С.А., Бринчук М . М., Ведишева Н.О.. Аграрне право. Підручник, 2011 - перейти до змісту підручника

§ 3. Правове регулювання управління агропромисловим комплексом Російської Федерації


Російський агропромисловий комплекс (АПК) в сучасних умовах - це сукупність взаємопов'язаних галузей економіки, виробництва та окремих виробників, яка забезпечує як виробництво сільськогосподарської продукції, так і її переробку, транспортування , збут. Агропромисловий комплекс крім прямих виробників сільськогосподарської продукції включає також підприємства промисловості, що забезпечують постачання машин для вирощування і переробки сільгосппродукції, будівельні організації, галузі, пов'язані з переробкою, заготівлею, зберіганням, доставкою продукції (борошномельні заводи, елеватори, хлібо-і м'ясокомбінати, маслопере розробляється , консервні, лікеро-горілчані та інші підприємства), науково-дослідні центри та ін
Агропромисловий комплекс Росії є найважливішою частиною економіки країни. У ньому зайнято майже 30% працюючих у сфері матеріального виробництва і п'ята частина виробничих фондів. В АПК створюється близько третини національного багатства.
Центром агропромислового комплексу є сільське господарство. У Росії частка сільського господарства у ВВП країни відносно мала і становить близько 7%. При цьому слід враховувати низький рівень інфраструктури в сільській місцевості та низьку продуктивність російської ріллі. У Росії, як і в усіх країнах світу, сільське господарство дотується, так як виробництво продуктів харчування є фактором продовольчої безпеки країни.
Державне управління в галузі сільського господарства - це управління в галузі виробництва, переробки та реалізації сільськогосподарської продукції, сировини, забезпечення населення продовольством, а також виробничо-технічного обслуговування та матеріально-технічного постачання агропромислового виробництва.
Завданнями державного управління у галузі сільського господарства є стабілізація та розвиток агропромислового виробництва, забезпечення продовольчої безпеки Російської Федерації, поліпшення продовольчої забезпечення населення, підтримка економічного паритету між сільським господарством та іншими галузями економіки, зближення рівнів доходів працівників сільського господарства і промисловості, захист вітчизняних товаровиробників у сфері агропромислового виробництва.
Управління агропромисловим комплексом включає трирівневу систему органів управління в аграрній сфері: федеральний, регіональний (суб'єктів Федерації), муніципальний (органів місцевого самоврядування). Державне управління відрізняється від регулювання тим, що регулювання не передбачає пряме підпорядкування суб'єктів регулювання, скоріше мова йде про створення умов, правил, норм поведінки для досягнення поставлених цілей і завдань. Регулювання передбачає широке використання економічних методів.
Корінне відмінність системи управління агропромисловим комплексом від аналогічної системи управління в СРСР в тому, що в даний час об'єктом, регулювання виступають численні і різноманітні власники (їх об'єднання) в основному недержавної форми власності.
Перехід від централізованого керівництва агропромисловим комплексом на основі планових завдань і директив до забезпечення рівних прав і можливостей для всіх учасників відносин у цій сфері зажадав найбільш болючою і суттєвою ломки всієї системи управління сільським господарством, землекористуванням, виробництвом продуктів харчування. Тому слід говорити про систему державного управління агропромисловим комплексом з численними застереженнями, і доцільним видається використовувати термін «державне регулювання агропромислового комплексу». При цьому на відміну, скажімо, від періоду централізованої (планової) економіки основними методами управління виступають не директивні, планові методи, а економічні, нормативні методи, індикативне планування. За період з 1992 по 2009 р. основним завданням Уряду РФ у сфері регулювання відносин у агропромисловому комплексі стало виробництво не системи органів управління, а системи економічних інститутів державного управління, розробка стратегії розвитку, умов для розвитку ринкових механізмів, регіональної політики, макроекономічних показників, захисту вітчизняного виробника, розвитку сільських територій, землекористування та охорони навколишнього середовища. Сфера сільського господарства і ширше - агропромислового комплексу - виявилася однією з найскладніших для реформування і принципово важливих в соціально-економічному плані. В даний час безпосереднє державне управління здійснюється у сфері державного сектора агропромислового комплексу, селекційної діяльності, елітного насінництва, ветеринарії та племінного тваринництва.
Система органів державного управління в галузі агропромислового комплексу в даний час включає органи загальної компетенції (Уряд РФ, органи виконавчої влади суб'єктів РФ) і органи спеціальної компетенції (міністерства, федеральні служби й федеральні агентства).
Враховуючи міжгалузевий і багатопрофільний характер агропромислового комплексу, найважливішу роль організації управління АПК грає Уряд РФ. Відповідно до Федеральним конституційним законом від 17 грудня 1997 р. № 2-ФКЗ (в ред. Від 30 грудня 2008 р. № 8-ФКЗ) «Про Уряді Російської Федерації» воно «керує роботою федеральних міністерств та інших федеральних органів виконавчої влади та контролює їх діяльність (ст. 12), здійснює регулювання у соціально-економічній сфері, формує федеральні цільові програми і забезпечує їх реалізацію (ст. 13), здійснює регулювання економічних процесів, виробляє державну структурну та інвестиційну політику і вживає заходів щодо її реалізації, по захист інтересів вітчизняних виробників товарів, виконавців робіт і послуг (ст. 14).
Повноваження і система органів виконавчої влади на федеральному рівні, встановлена ??Указом Президента РФ від 12 травня 2008 р. № 724 (в ред. Від 31 грудня 2008 р. № 1883) «Питання системи і структури федеральних органів виконавчої влади ", дозволяють зробити висновок, що до органів державного управління агропромисловим комплексом можна віднести:
Міністерство сільського господарства РФ;
Міністерство природних ресурсів і екології РФ;
Міністерство промисловості і торгівлі РФ;
Міністерство економічного розвитку РФ;
Федеральна служба з ветеринарного і фітосанітарного нагляду;
Федеральна служба з нагляду у сфері захисту прав споживачів і благополуччя людини;
Федеральна служба державної реєстрації, кадастру і картографії;
Федеральна служба з нагляду у сфері природокористування;
Федеральне агентство з управління державним майном;
Федеральне агентство лісового господарства;
Федеральне агентство водних ресурсів;
Федеральне агентство з рибальства;
Федеральна служба з регулювання алкогольного ринку.
Наведений перелік державних органів у сфері агропромислового комплексу не є вичерпним. Багато інших федеральні і регіональні органи можуть видавати нормативні акти і проводити заходи, в тій чи іншій мірі мають вплив на розвиток агропромислового комплексу. Наприклад, у галузі освіти та підготовки кадрів - Міністерство освіти і науки РФ, Міністерство фінансів РФ - бюджет і фінансування цільових програм, Міністерство охорони здоров'я і соціального розвитку РФ - санітарно-епідеміологічний нормування.
Міністерство сільського господарства РФ безпосередньо відповідає за розвиток агропромислової сфери і є основним органом державного управління, що здійснює регулювання та контроль за діяльністю значної частини агропромислового комплексу.
Доречно в даному випадку порівняти ранню редакцію і підхід держави до функцій управління агропромисловим комплексом.
У редакції постанови Уряду РФ від 28 грудня 1991 р. № 81 «Про реформування системи державного управління агропромисловим комплексом Російської Федерації» 'основними завданнями державного управління агропромисловим комплексом були:
- створення сприятливих умов для ефективного розвитку сільського господарства та інших галузей агропромислового комплексу;
- проведення аграрної реформи;
- сприяння розвитку аграрної науки і поширенню передових технологій і нових методів господарювання.
Багато перераховані завдання залишилися, але значною мірою змінилися. Сталося серйозна зміна самої структури і соціально-економічних умов існування агропромислового комплексу перш за все шляхом організації надвеликих агропромислових холдингів, що володіють тисячами гектарів землі, переробних і збутових виробництв, транспортних та інших підприємств.
У сучасну систему органів управління агропромисловим комплексом входять: Міністерство сільського господарства РФ і його територіальні органи, міністерства сільського господарства суб'єктів Федерації, комітети продовольства Москви і Санкт-Петербурга, районні управління (відділи) сільського господарства.
Відповідно до положення про Міністерство сільського господарства РФ 1 Міністерство сільського господарства РФ (Мінсільгосп Росії) є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання у сфері агропромислового комплексу, включаючи тваринництво , ветеринарію, рослинництво, карантин рослин, меліорацію земель, родючість грунтів, регулювання ринку сільськогосподарської продукції, сировини і продовольства, харчову та переробну промисловість, виробництво та обіг тютюнової продукції, сталий розвиток сільських територій, у сфері промислового рибництва, охорони, вивчення, збереження, відтворення і використання об'єктів тваринного світу, віднесених до об'єктів полювання, за винятком мешкають на особливо охоронюваних природних територіях і (або) занесених до Червоної книги Російської Федерації, та середовища їх проживання, лісових відносин, за винятком лісів, розташованих на особливо охоронюваних природних територіях, надання державних послуг у сфері агропромислового комплексу, селекційних досягнень і т. д.
У віданні Мінсільгоспу Росії знаходяться Федеральна служба з ветеринарного і фітосанітарного нагляду і Федеральне агентство лісового господарства.
Серед повноважень Мінсільгоспу Росії необхідно виділити найбільш істотні для керівництва агропромисловим комплексом.
1. Реалізація федеральних цільових, відомчих та інших програм у сфері агропромислового комплексу.
2. Організація проведення державних закупівельних і товарних інтервенцій.
3. Формування та використання федерального фонду насіння.
4. Організація проведення сортового і насіннєвого контролю.
5. Експлуатація та паспортизація державних меліоративних систем.
6. Проведення державної експертизи Передпроект та проектної документації на будівництво та реконструкцію меліоративних систем і гідротехнічних споруд.
7. Реєстрація племінних тварин, видача сертифікатів на племінну продукцію.
8. Організація застосування у ветеринарії біологічних, хімічних та інших препаратів.
У структурі Мінсільгоспу Росії для реалізації перерахованих функцій створені кілька департаментів та інших підрозділів, що безпосередньо відповідають за агропромисловий комплекс.
Так, Департамент земельної політики, майнових відносин та державної власності курирує відносини з використання земель сільськогосподарського призначення. В даний час відведення земель сільськогосподарського призначення під інші потреби проводиться тільки з відома Мінсільгоспу Росії.
Департамент сільського розвитку та соціальної політики відповідає за комплексний розвиток сільських територій. Департамент харчової, переробної промисловості та якості продукції відповідальний за переробну галузь. Департамент рослинництва, хімізації та захисту рослин - за якість рослинної продукції.
Департаменти Міністерства сільського господарства РФ, будучи внутрішніми структурними підрозділами, безпосередньо готують проекти федеральних законів, правові акти міністерства, проекти технічних регламентів, прогнози розвитку галузей, пропозиції щодо вдосконалення форм і методів виробництва товарів і послуг, правила проведення конкурсів на виконання робіт і послуг для державних потреб; вносять пропозиції щодо фінансування споруджуваних об'єктів, залученню інвестицій в агропромисловий комплекс, захисту вітчизняних виробників від недобросовісної конкуренції.
Крім внутрішніх структурних підрозділів Мінсільгоспу Росії певну роль у регулюванні відносин агропромислового комплексу відіграють державні унітарні підприємства, серед них є особливо великі, створені постановою Уряду РФ.
Опції Федеральної служби з ветеринарного і фітосанітарного нагляду визначені постановою Уряду РФ від 30 червня 2004 р. № 327 (із змінами. Від 11 червня 2008 р.) 1. У положенні «Про Федеральній службі з ветеринарного і фітосанітарного контролю» на неї покладені такі функції: здійснення державного контролю та нагляду у сфері ветеринарії, карантину та захисту рослин, безпечного поводження з пестицидами та агрохімікатами; забезпечення родючості грунтів, забезпечення якості та безпеки зерна, крупи , комбікормів, побічних продуктів переробки зерна; земельних і лісових відносин; охорони і відтворення об'єктів тваринного світу, віднесених до об'єктів полювання, та середовища їх проживання; захист населення від хвороб, спільних для людей і тварин.
  Слід підкреслити особливу важливість державного регулювання та здійснення контролю у сфері ветеринарії, карантину та захисту рослин, забезпечення якості та безпеки виробництва продуктів харчування. Глобалізація в тій чи іншій мірі зачепила всі сфери виробництва і споживання. Імпорт продуктів харчування становить за різними товарними позиціями від 30 до 60% обсягу внутрішнього вжитку. Тому державний контроль якості як виробленого всередині Росії, так і особливо імпортованого продовольства є важливим чинником продовольчої та екологічної безпеки.
  Федеральне агентство лісового господарства, що також входить в систему Мінсільгоспу Росії, має певні функції по керівництву агропромисловим комплексом, зокрема регулює лісовідновні, лісовпорядні роботи, видобуток і переробку дарів лісу.
  Федеральне агентство з рибальства, безпосередньо підпорядковане Уряду РФ (Положення затверджено постановою Уряду РФ від 11 червня 2008 р. № 4441), здійснює такі функції: вироблення і реалізація державної політики та нормативно-правове регулювання у сфері рибальства, виробничої діяльності на суднах рибопромислового флоту, охорони, раціонального використання та збереження водних біологічних ресурсів та середовища їх проживання, надання державних послуг, управління державним майном у сфері рибогосподарської діяльності, охорони біоресурсів, а також рибництва, рибопереробки. Федеральне агентство з рибальства виконує такі повноваження:
  - Вносить в Уряд РФ проекти федеральних законів, нормативних актів з питань, що належать до сфери його діяльності;
  - Здійснює повноваження власника майна, переданого ним для виконання функцій федерального органу виконавчої влади;
  - Самостійно приймає нормативні акти - перелік видів живих організмів, що є живими ресурсами континентального шельфу; перелік видів водних біологічних ресурсів, які віднесені до об'єктів рибальства; правила рибальства для кожного рибогосподарського басейну.
  Значну роль у регулюванні відносин агропромислового комплексу (крім Мінсільгоспу Росії) грає Міністерство економічного розвитку РФ і, зокрема, Федеральне агентство з управління державним імуществом2. Воно здійснює контроль за використанням державного майна, земельних ділянок, що перебувають у федеральній власності, формує статутний капітал, здійснює інші дії від імені власника. Через своє структурний підрозділ «Управління організації промисловості сільського господарства та природокористування» Агентство здійснює контроль за використанням за призначенням і збереженням земельних ділянок, іншого федерального майна, закріпленого за підприємствами; узгодженням проведення великих угод, здійсненням запозичень, іншими формами угод, що зачіпають інтереси держави; проводить перевірку використання майна; організовує оцінку майна; здійснює функції державного замовника федеральних цільових та науково-дослідних програм і проектів.
  Агентство втручається у оперативну діяльність, наприклад, сільськогосподарських або харчових підприємств, але здійснює державний контроль за відповідністю статутних цілей, для яких вони створені, і проведеної ними діяльністю.
  Картина органів державного управління у сфері агропромислового комплексу буде неповної без аналізу функцій і структури органів керування на рівні регіонів (суб'єктів Федерації) і місцевого самоврядування.
  Федеральний закон від 6 жовтня 1999 р. № 184-ФЗ «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» встановлює компетенцію виконавчих органів державної влади суб'єктів Федерації, зокрема до повноважень суб'єктів Федерації у сфері агропромислового комплексу можна віднести наступні:
  - Організація та здійснення регіональних і міжмуніципальний програм і проектів;
  - Підтримка сільськогосподарського виробництва (за винятком заходів, передбачених федеральними цільовими програмами);
  - Розвиток суб'єктів малого підприємництва;
  - Планування використання земель сільськогосподарського призначення, переведення земель сільськогосподарського призначення в інші категорії земель;
  - Резервування земель, вилучення земельних ділянок для потреб суб'єкта Федерації;
  - Здійснення повноважень власника щодо лісових ділянок;
  - Нормативно-правове регулювання окремих питань у сфері лісових відносин.
  Враховуючи характер федеративних відносин і наявність предметів спільної компетенції, можна констатувати, що повноваження суб'єктів Федерації значно ширше, ніж наведений перелік.
  Розглянутий досвід управління агропромисловим комплексом органами державного управління суб'єктів Федерації показує вельми значну різноманітність у формах і методах управління, змісті самого управління, характер економічних відносин. Існують суб'єкти Федерації з розвиненою інфраструктурою сільськогосподарського виробництва, переробки та збуту, з відносно сильним промисловим сектором. Ці та інші особливості накладають відбиток на вибір пріоритетів у регулюванні відносин в агропромисловому комплексі.
  У цілому можна відзначити, що практично у всіх суб'єктах Федерації існують комплексні програми розвитку агропромислового комплексу та органи управління на рівні урядів і адміністрацій суб'єктів Федерації, у вигляді управлінь, департаментів, відділів, міністерств по агропромисловому комплексу або сільськогосподарському виробництву.
  Муніципальне управління в даній сфері здійснюється відповідно до Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. № 141-ФЗ (в ред. Від 10 червня 2008 р. № 77-ФЗ). Так, до повноважень органів місцевого самоврядування поселень (ст. 14) належить сприяння у розвитку сільськогосподарського виробництва; до повноважень органів місцевого самоврядування муніципального району (ст. 15) - створення умов для розвитку сільськогосподарського виробництва, розширення ринку сільськогосподарської продукції, сировини і продовольства; аналогічні повноваження здійснюють органи місцевого самоврядування міського округу (ст. 16).
  У деяких муніципальних утвореннях прийняті нормативні акти, що деталізують повноваження органів місцевого самоврядування в даній сфері. Так, відповідно до положення «Про повноваження органів місцевого самоврядування у сфері сільського господарства, створення умов для розширення ринку сільськогосподарської продукції та продовольства», затвердженого рішенням Белокуріхінского міської ради депутатів Алтайського краю від 6 березня 2007 р., до повноважень органів місцевого самоврядування належать: організація заходів, спрямованих на підтримку сільськогосподарського виробництва; створення умов для збільшення поголів'я великої рогатої худоби та якісного поліпшення племінного стада; організація заходів в цілях непоширення інфекційних захворювань (бруцельоз, лейкоз) і профілактика інвазій.
  Органам місцевого самоврядування може передаватися ряд державних повноважень суб'єктів Федерації у сфері сільського господарства. Так, відповідно до Закону Ростовської області від 22 жовтня 2005 р. № 372-ЗС (в ред. Від 12 серпня 2008 р. № 63-ЗС) виконавчо-розпорядчі органи муніципальних районів і міських округів в Ростовській області наділяються на необмежений термін державними повноваженнями Ростовської області з підтримки сільськогосподарського виробництва та здійснення заходів в галузі забезпечення родючості земель сільськогосподарського призначення, а саме відшкодування частини витрат на сплату відсотків за кредитами, залученими сільськогосподарськими товаровиробниками в кредитних організаціях на поповнення оборотних коштів, компенсація частини витрат сільськогосподарським товаровиробникам на утримання маточного поголів'я овець і ярок старше одного року, компенсація частини вартості агрохімічного обстеження ріллі сільськогосподарських товаровиробників. Фінансове забезпечення державних повноважень здійснюється за рахунок наданих місцевим бюджетам субвенцій з обласного бюджету.
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 3. Правове регулювання управління агропромисловим комплексом Російської Федерації"
  1.  § 2. Місцева адміністрація
      правових актів; розробляє та подає на затвердження міській Раді штатний розклад посад муніципальної служби, а також практичні рекомендації з предметів свого ведення; створює в установленому порядку робочі групи та колегії, консультативні громадські та експертні ради, залучає на договірній основі наукові організації, вчених і фахівців до вирішення проблем по
  2.  § 2. Укладення, зміна і розірвання договорів
      правовий статус і вирішує, мати з ним справу або не мати. Свобода договору означає, що будь-яке примушування до укладення договору не допускається, крім випадків, передбачених ЦК, законами чи добровільно прийнятим зобов'язанням. Договір вважається укладеним, якщо між сторонами, в необхідної в які підлягають випадках формі, досягнуто згоди з усіх істотних умов договору. Якщо
  3.  § 3. Активні операції комерційних банків
      правова характеристика активних операцій банків. Незважаючи на різноманітність активних банківських операцій їм властиві і деякі загальні риси в аспекті правової характеристики. 1) Угоди з розміщення фінансових ресурсів здійснюються банками від свого імені, а не від імені тих осіб, чиї тимчасово вільні гроші стали пасивами банку. Це відноситься і до угод з розміщення грошей, залучених
  4.  § 3. Правове становище селянського (фермерського) господарства
      правове поняття і не правовий термін, у всякому разі не цивільно-правовий. Така термінологія цілком доречна в економічній літературі, проте з правової точки зору цей термін не несе ніякої змістовної навантаження. У тексті закону говориться також про придбання селянським господарством статусу юридичної особи. І тут допущена прикра неточність. Селянське господарство не є
  5.  § 3. Нормативні укази глави держави і інші підзаконні акти
      правовому акту більшої сили, тобто вищестоящому за ранжуванням акту (тут вступає в дію згадувана ієрархія або піраміда актів); не врегульовано чи дане питання, іншим, аналогічним за силою актом (у період відсутності порядку у відомчому правотворчості приймалися паралельні акти з одного і тією ж нормою); як будуть доводитися до загального відома акти, що зачіпають права,
  6.  § 5. Правотворчість суб'єктів Федерації в області охорони навколишнього середовища
      правове значення принципів, закріплених у Конституції). У межах ведення Російської Федерації і повноважень Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів федеральні органи виконавчої влади та органи виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації утворюють єдину систему виконавчої влади в Російській Федерації (ст. 77 Конституції РФ).
  7.  § 4. Значення земельної реформи
      правової захисту у випадках зловживань державних чиновників. Дискусії навколо землі Труднощі здійснення земельної реформи в Росії породжують дискусії навколо термінів і методів її проведення, виникають пропозиції про всеросійському референдумі (в той час як основні питання землекористування вирішені в Конституції і указах Президента РФ), про проведення круглого столу між
  8.  § 1. Поняття та органи публічного управління земельними ресурсами
      правове регулювання земельних відносин, виникає питання про співвідношення цих понять. Безсумнівно, що вони тісно взаємопов'язані. І все ж ототожнювати їх, очевидно, не слід, якщо мова йде про обсяги і предметах цієї діяльності. Не можна не визнати правомірною точку зору на це питання ряду видатних учених-правознавців Росії, згідно з якою публічне регулювання земельних відносин
  9.  § 9. Адміністративні правопорушення в галузі торгівлі та фінансів
      правові інтереси держави (формування державного бюджету, проведення податкової та кредитної політики тощо), а також приватноправові інтереси фізичних і юридичних осіб. Суспільні відносини у сферах торгівлі та фінансово залежать від соціально-економічної формації держави. Діюча національна правова система заснована на вільному переміщенні товарів і фінансових коштів,
  10.  § 5. Інші критерії (системоутворюючі фактори) формування аграрного права як галузі права
      правовому регулюванню окремих аграрних відносин і активне регіональне правотворчість. Зазначені та інші особливості ведення сільськогосподарського виробництва, неминучі суттєві коливання в його результатах під впливом погодно-кліматичних умов відображаються на режим майна суб'єктів сільськогосподарської діяльності, формуванні та рух їх статутних (пайових) фондів,