| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
12.1. Принципи і форми розподілу податків за рівнями управління |
||
|
І у федеративних державах, і в унітарних державне управління розосереджено по різних рівнів. Центральні, регіональні та місцеві органи влади і управління володіють повноваженнями в певних сферах суспільного життя, несуть відповідальність за виконання соціальних та економічних програм. Виконання цих програм вимагає певних витрат. Розподіл видатків між рівнями влади викликає необхідність забезпечення кожного рівня доходами і визначає побудову системи міжбюджетних відносин. Спробуємо з'ясувати, як повинні фінансуватися бюджетні зобов'язання кожного рівня влади і як повинні взаємодіяти з питань доходів органи влади та управління різних рівнів. Існують загальні принципи та умови побудови систем доходів кожного рівня влади. Вони продиктовані об'єктивними економічними, політико-правовими, технічними умовами і повинні однаково дотримуватися державами з різною політичною орієнтацією. Система доходів повинна забезпечувати умови, при яких функціонування органів влади всіх рівнів результативно, дієво. Це можливо, якщо величина доходів бюджетів відповідає їх видатковими зобов'язаннями і доходи надходять до бюджету регулярно. Проте цими вимогами обмежитися не можна. Частка витрат, яка припадає на місцеві та регіональні бюджети, не може визначати ступінь економічної та фінансової самостійності місцевих і регіональних органів влади і управління. Обсяг витрат не адекватний ступеню свободи. Достатність і стабільність доходів можуть досягатися по-різному. Місцеві бюджети можуть володіти власними джерелами доходів, а можуть і отримувати доходи у вигляді перерахувань (трансфертів) з регіональних бюджетів або з бюджету центрального уряду. Очевидно, що від обраного методу фінансування залежить ступінь самостійності місцевих органів. «Незалежність місцевих органів, а отже, і рівень децентралізації, в значно більшій мірі визначається їх компетенцією у сфері фінансів, ніж компетенцією у вирішенні інших питань або юридичним статусом». Вибір методу фінансування (поєднання методів) зумовлюється формами і ступенем децентралізації державних функцій. Компетенція державних та адміністративних утворень і, як наслідок, правові механізми фінансової децентралізації та самостійності у федеративних і унітарних державах різні. Проте незалежно від форм державного устрою повинні дотримуватися деякі загальні вимоги до методів фінансування бюджетів різних рівнів. Це пояснюється тим, що фінансова автономія місцевих і регіональних органів влади та управління повинна бути забезпечена і в федеративних, і в унітарних державах. Можуть відрізнятися тільки ступінь і форми такої автономії. Справа в тому, що найважливіше наслідок автономії - незалежність. У бюджетно-податковому сенсі це означає, що регіональні органи влади і управління не повинні залежати від рішення центральних органів про передачу частини доходів для фінансування витрат, відповідальність за які несе регіон. Відповідно місцеві органи влади і управління не повинні залежати від рішень центральних і регіональних органів. Така незалежність - умова існування демократичної системи, заснованої на виборних органах влади. «Якщо доходи одного рівня влади залежать від іншого, то виборцям важко визначити відповідальність обраних ними керівників за їх діяльність». Принцип фінансової самостійності місцевих органів влади та управління закріплено в міжнародних документах. Європейська хартія місцевого самоврядування констатує, що органи місцевого самоврядування є основою будь-якого демократичного ладу, що через них найбільш безпосереднім чином реалізується право громадян на участь в управлінні державними справами. Діяльність органів місцевого самоврядування ефективна,, якщо вони наділені реальними повноваженнями. Реалізувати ці повноваження можна тільки за наявності необхідних коштів. Хартія визначає, що фінансові ресурси органів місцевого самоврядування повинні бути, по-перше, достатніми, тобто пропорційними з повноваженнями, наданими цим органам конституцією і законами. По-друге, фінансові системи, які складають підгрунтя ресурсів органів місцевого самоврядування, повинні бути різноманітними і гнучкими. Іншими словами, доходи органів місцевого самоврядування повинні бути стабільними, незважаючи на зміни умов їх діяльності. І, нарешті, по-третє, органи місцевого самоврядування повинні володіти власними доходами. Хартія визначає, що «щонайменше частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування повинна поповнюватися за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких органи місцевого самоврядування мають право визначати в межах, встановлених законом» (п. 3 ст. 9) (схема V-1) Схема V-1 Іншу частину фінансових ресурсів становлять трансферти (у формі дотацій, субсидій, субвенцій) з бюджетів інших рівнів управління. Найважливішим є питання про співвідношення цих частин. Хартія не визначає, яку частку у бюджеті місцевого органу повинні становити власні доходи. Це питання в кожній країні може вирішуватися по-різному. Висувають такі аргументи на обгрунтування того, що в місцеві та регіональні бюджети більша частина доходів повинна надходити у вигляді власних (місцевих, регіональних) податків. По-перше, найбільш дбайливо і раціонально витрачаються кошти, зібрані в якості місцевих податків. Платники податків уважніше ставляться до них, а не до перечислениям з інших бюджетів, оскільки безпосередньо відчувають зв'язок між сплатою податків та отриманням вигод. По-друге, наявність власних джерел доходів виключає посилання на недостатність фінансування як на виправдання бездіяльності місцевої адміністрації. По-третє, зусилля органів влади і управління спрямовані на реалізацію місцевих програм і не витрачаються на лобіювання в центральних органах отримання необхідних коштів. По-четверте, контроль за використанням перерахувань з інших бюджетів ведеться на стандартній основі. Це позбавляє можливості гнучко і оперативно враховувати місцеві особливості. По-п'яте, якщо частка надходжень з інших бюджетів велика і її розмір строго фіксований, то можливість місцевих органів реагувати на зміни потреб мінімальна. Наприклад, якщо трансферти становлять 70% доходів бюджету, то збільшення витрат на 15% потребують 50%-ного збільшення власних доходів. Таке різке збільшення місцевих податків у більшості випадків неможливо. Але є умови, які диктують обмеження частки власних податків у доходах регіональних та місцевих бюджетів. По-перше, економічний потенціал регіонів істотно розрізняється. В результаті розрізняються і бази оподаткування, та суми податків, що збираються в регіонах. Якщо всі бюджети формуватимуться виключно за рахунок власних податків, то виникне нерівність у бюджетній забезпеченості населення. Цю проблему наочно демонструє приклад Росії. Три регіону (Москва, Санкт-Петербург і Самарська область) з населенням 16600000 чоловік в 1998 році внесли до консолідованого бюджету 30% всіх податкових платежів. Водночас 12 найбільш депресивних регіонів з тією ж чисельністю населення внесли тільки 5,6% податкових платежів. У розрахунку на одну людину бюджетні надходження істотно розрізняються. Було б несправедливим враховувати ці пропорції при формуванні місцевих бюджетів, оскільки вони обумовлені не реальним внеском в економіку населення процвітаючих регіонів, а особливостями економіки країни в цілому. Проблему зменшення нерівності бюджетної забезпеченості населення через нерівномірне розміщення джерел надходжень називають проблемою горизонтального вирівнювання. Технічно неможливо вилучити у благополучного регіону «надлишки» доходів. Вилучається джерело доходу в цілому. Деякі з зібраних в регіоні податків оголошуються доходами федерального бюджету. За допомогою різних механізмів частину зібраних сум може повертатися в бюджет регіону-донора; інша частина передається регіонам-реципієнтам. Розглядаючи проблему перерозподілу коштів між суб'єктами Федерації, Конституційний Суд Російської Федерації наголосив, що при цьому повинен дотримуватися принцип рівноправності. Він не означає фактичної рівності обсягів і нормативів відрахування зібраних податків. КС РФ зазначив, що «в силу конституційного принципу рівноправності суб'єктів Російської Федерації в основу такого перерозподілу повинні бути покладені єдині критерії». Таким чином, якщо удепрессивных.регионовдоля власних податків незначна через недостатність сум цих податків, то у інших регіонів - через їх «внеску» в систему перерозподілу. З проблемою горизонтального вирівнювання не слід плутати проблему розподілу прав на отримання доходів. Ця проблема особливо актуальна для федеративної держави з багатими і нерівномірно розподіленими по території природними ресурсами. Експлуатація природних ресурсів приносить економічну ренту - високий дохід, обумовлений об'єктивними факторами, а не зусиллями господарюючих суб'єктів. «Податки на економічну ренту в регіонах, багатих природними ресурсами, дають можливість органам влади цих регіонів знижувати податки, здійснювати грошові виплати населенню, забезпечувати виключно високий рівень суспільних послуг і субсидувати ділову активність на підвідомчій території. Ці дії з точки зору інших регіонів представляються невиправданими, оскільки вони руйнують єдине поле конкурентного середовища, посилюють територіальне відмінність у вихідних умовах розвитку регіонів тощо ». Місцеві органи повинні отримувати компенсацію фінансових, громадських, екологічних та інших витрат і втрат, викликаних експлуатацією природних ресурсів. Більша ж частина ренти повинна надходити до федерального бюджету для перерозподілу в інтересах країни в цілому. Конституція України встановлює, що земля та інші природні ресурси використовуються й охороняються в Російській Федерації як основа життя і діяльності, народів, що проживають на відповідній території (ст. 9). Сенс цієї норми полягає в тому, що при використанні природних ресурсів населення відповідної території має право на частину отриманих доходів, у тому числі й у вигляді відрахувань від податків на природокористування, але не на всі суми податків, оскільки це таїть загрозу існуванню Федерації, порушує принцип єдності економічного простору (ст. 8). Необхідно також враховувати, що первинна громадянська приналежність до Росії, а не до суб'єкта Федерації (ст.6). Обмеження частки власних доходів місцевих і регіональних бюджетів продиктовано і необхідністю проведення єдиної державної політики. Фінансовий вплив ефективніше прямого адміністративного впливу. Надаючи ресурси і контролюючи їх цільове використання, федеральний уряд швидше і точніше досягає поставлених цілей. Вплив на діяльність місцевих і регіональних влад тим більше, чим більшу частку їх витрат контролює федеральний уряд (схема V-2). Відповідно до ст. 114 Конституції РФ Уряд РФ забезпечує проведення в Росії єдиної фінансової, кредитної та грошової політики. Надання субсидій і субвенцій регіонам для поповнення їх власних ресурсів сприяє проведенню єдиної політики. Таким чином, головна трудність полягає в пошуку розумного компромісу між прагненням органів місцевого самоврядування та органів влади і управління регіонів домогтися фінансової самостійності та завданням запобігання фінансового сепаратизму, згубного для держави в цілому. Схема V-2 Які б не були конкретні варіанти вирішення цього завдання, використовувані при цьому правові механізми нечисленні. Існують три основні форми розподілу податків між бюджетами різних рівнів, умовно іменуються «різні податки», «різні ставки», «різні доходи». Різні податки. Суть цієї форми полягає в тому, що кожен рівень влади (наприклад, Федерація, суб'єкти Федерації, місцеві органи влади) вводить свої податки. Тим самим формуються кілька незалежних рівнів податків - федеральний, регіональний, місцевий. Існують два основних варіанти цієї форми. 1. Повне розділення прав і відповідальності різних рівнів влади у встановленні податків. Кожен рівень влади самостійно встановлює і вводить в дію ті податки, які повністю надходять до його бюджету. Однак загальна сума податків, що надходять до бюджетів різних рівнів, не повинна досягати конфіскаційних значень, приводити до розорення платника податків. Тому за такої системи можуть встановлюватися верхні обмеження загальної суми податкових вилучень. 2. Неповне поділ прав і відповідальності різних рівнів влади у встановленні податків. При цій системі центральний орган влади встановлює вичерпний перелік податків і вводить в дію загальнодержавні (федеральні) податки. Місцеві органи влади вводять в дію на своїй території ті чи інші місцеві податки, керуючись встановленим переліком. При виборі цієї форми важливо правильно визначити, які податки можуть встановлюватися на місцевому, регіональному чи федеральному рівні. Робити це слід з урахуванням організаційних, економічних, соціальних та інших факторів. Вибір може бути обумовлений техніко-юридичними аспектами. Так, для правильного обчислення і справляння ПДВ необхідна інформація про підприємницьку діяльність в рамках національної економіки. Введення ПДВ на місцевому рівні створить такі труднощі обчислення цього податку, які практично нездоланні. Наприклад, оскільки ПДВ є територіальним податком, для визначення об'єкта оподаткування необхідно точно визначити його географічне походження. Це досить складно зробити при транснаціональних операціях і ще більш складно - в умовах, коли діяльність ведеться платником податку одночасно на території кількох адміністративно-територіальних утворень всередині країни. За такого роду причин ПДВ може вводитися тільки на федеральному рівні. Прогресивний прибутковий податок з фізичних осіб також може вводитися тільки на федеральному рівні, так як при іншому рішенні важко контролювати правильність сплати цього податку. Громадяни при цьому отримають занадто широкі можливості податкового планування через територіальних відмінностей в оподаткуванні. При встановленні податків на місцевому чи регіональному рівні ще одна проблема може виникнути через недобросовісну конкуренцію місцевостей і регіонів, коли законодавці спробують розширити свою податкову базу за рахунок джерел, розташованих на чужій території. Вибір може зумовлюватися й економічними міркуваннями. «Федеральний уряд, як правило, прагне контролювати ті податки, які більшою мірою пов'язані з макроекономічною політикою стабілізації, розподілом ресурсів або доходів. Нижчестоящі органи влади, в свою чергу, потребують відносно стабільних джерелах надходжень, якими є, наприклад, доходи громадян, земля, нерухомість та ін ». Місцеві майнові податки стягуються з осіб, які проживають в даній місцевості. У результаті вимоги до підзвітності посадових осіб місцевого самоврядування зростають, податкова база визначається точніше, звужуються можливості уникнути оподаткування. Вважається, що податки на нерухомість доцільно стягувати на місцевому рівні. Податок з продажу найбільш підходить для регіонального оподаткування. Великі території регіонів практично виключають уникнути цього податку шляхом організації торгівлі в сусідніх безподаткових регіонах: споживачі віддадуть перевагу сплату невеликого податку незручностей далеких поїздок за покупками. Регіональний рівень дозволяє точніше враховувати соціальну та іншу значимість того чи іншого оподатковуваного товару, гнучко маніпулювати ставками, пільгами. Федеральному законодавцеві це зробити важче. Різні ставки. Суть цієї форми полягає в тому, що основні умови стягування того чи іншого конкретного податку встановлює центральний орган влади, а місцеві органи влади визначають ставки, за якими обчислюється податок, що вноситься в конкретний місцевий бюджет. При цьому загальний розмір податкової ставки також може обмежуватися центральним органом влади. Таким чином, платники податків вносять один і той же податок одночасно в різні бюджети за різними ставками. На відміну від попереднього варіанту, коли кожен рівень відрізняється видами податків, в даному варіанті до бюджетів різних рівнів надходять одні й ті ж податки. По суті, мова йде про місцевих і регіональних надбавки до державних податків. Ця форма надає місцевим органам влади менше свободи, ніж попередня, але більшою мірою захищає платника податків від місцевого свавілля. Певні переваги отримують і самі регіональні та місцеві органи, які мають можливість скористатися результатами контрольної та методичної роботи федеральних податкових і фінансових органів. Це особливо важливо при відсутності на місцях фахівців з теорії та практиці оподаткування. Необхідно враховувати також, що при встановленні правил оподаткування місцеві законодавці більшою мірою схильні до впливу і тиску місцевих лобістів, ніж далекі регіональні або федеральні влади. Тому централізоване встановлення правил оподаткування сприяє і збереженню податкової бази регіональних і місцевих бюджетів. Варіантом даної форми є наділення нижчестоящих органів влади правом коригувати умови оподаткування стосовно частки податку, що зараховується до відповідного бюджету. Йдеться, наприклад, про надання пільг, незначній зміні правил формування податкової бази. Цей варіант слід розглядати як прикордонний між формами «різні податки» і «різні ставки». Різні доходи. При даній формі свобода місцевих органів влади зовсім незначна, бо в цьому випадку між бюджетами різних рівнів діляться суми зібраних податкових надходжень. Порядок і умови цього поділу встановлюються центральною владою, або за потребами конкретних регіонів, або за певними нормативами (чисельність населення, обсяг податкових надходжень та ін.) Інший спосіб розподілу доходів полягає у встановленні розподіляються податків. Між бюджетами різних рівнів розподіляється не зібрав сума, а майбутні суми на етапі сплати податків. Для цього в межах загальної ставки податку виділяється регіональна або місцева ставка, на основі якої обчислюється сума, що підлягає сплаті до регіональний або місцевий бюджет. Ставки розподіляються податків можуть встановлюватися на тривалий період або змінюватися щорічно з метою збалансування доходів і витрат. Як правило, в цьому випадку нормативи затверджуються при прийнятті закону про бюджет на черговий фінансовий рік. Такі податки називають регулюючими. На відміну від форми «різні ставки» в даному випадку всі рішення про правила оподаткування (в тому числі і по розподілюваній частини) приймаються тим органом влади, чиї податкові надходження підлягають розподілу. Тому надходження від розподіляються податків по суті є фінансовою допомогою, вони ідентичні трансфертами (схема У-3). Зазвичай використовуються комбінації всіх трьох, рідше - двох форм. Застосування єдиної форми не дозволяє побудувати податкову систему, яка була б стабільною і надійною, а також сприяла б досягненню компромісу інтересів місцевостей, регіонів і країни в цілому. Схема V-3 Вибір варіантів більше залежить від національних, історичних, географічних та інших подібних особливостей, ніж від форм державного устрою. Наприклад, Федеративна Республіка Німеччина і Сполучені Штати Америки - федеративні держави - вельми різняться в підходах до вибору форм поділу податків між рівнями влади. Німецька система відрізняється високою централізацією. В її основі лежать розподіляються податки. Американська, навпаки, надзвичайно децентралізована. Вона заснована на праві штатів вводити будь-які податки і за будь ставками. При цьому встановлені деякі конституційні рамки. Європейські країни істотно розрізняються як пропорціями в розподілі господарсько-економічних функцій, соціальних ролей між центральною державною адміністрацією та місцевими органами влади, так і роллю податків серед джерел доходів бюджетів різних рівнів. Залежно від величини витрат, які лягають на бюджети різних рівнів, виділяють три групи країн: - країни, в яких видатки місцевих органів влади дуже значні і становлять 20-30% ВВП, наприклад, Данія, Норвегія, Швеція; - країни з середнім рівнем видатків місцевих органів влади (14-20% ВВП), такі, як Нідерланди, Великобританія, Італія, Ірландія; «Країни з незначною часткою місцевих витрат (менше 10% ВВП). До них відносяться Бельгія, Німеччина, Франція, Португалія, Іспанія. Проте податки - не єдине джерело доходів бюджетів. До бюджетів надходять різні неподаткові доходи, наприклад, доходи від державного або муніципального майна, позики. Значна частина доходів місцевих бюджетів формується за рахунок державних трансфертів. Податки - важливий, але не завжди основне джерело місцевих бюджетів. У різних країнах різні як кількість місцевих податків, так і їх частки в бюджетах. Так, у Великобританії введені тільки два місцеві податки, у Франції - понад 50, у Бельгії - біля 100. Частка податків у місцевих бюджетах складає в Італії 9% (з них власне місцеві - 2%), у Німеччині - близько 20%, у Франції та Данії - більше 40%. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "12.1. Принципи і форми розподілу податків за рівнями управління" |
||
|
||