Головна
ГоловнаАдміністративне, фінансове, інформаційне правоАдміністративне право → 
« Попередня Наступна »
С. В. Ківалов. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО УКРАЇНИ, 2004 - перейти до змісту підручника

Глава 10. ПОНЯТТЯ І СУТЬ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Управління - це цілеспрямований вплив на складну систему. Сутність управління протягом десятиліть залишається незмінною. Так, визначаючи поняття управління класик-менеджменту А. Файоль наводить шість таких функцій: 1) технічні операції (виробництво, обробка); 2) комерційні операції (закупівля, продаж, обмін), 3) фінансові операції (розпорядження коштами), 4) страхові операції (страхування, охорона майна і осіб); 5) облікові операції (бухгалтерія, облік, статистика та ін); 6) адміністративні операції (передбачення, організація, распорядительство, координація і контроль) 1. Адміністративну науку найбільш цікавлять саме адміністративні операції, в яких і виявляється сутність управління. Управляти - це означає передбачити (враховувати майбутнє і розробляти програму дій), організовувати (створювати подвійний - матеріальний і соціальний - організм установи), розпоряджатися (примушувати колектив працювати належним чином), координувати (взаємопов'язувати, об'єднувати, гармонізувати всі дії і зусилля) і контролювати (забезпечувати, щоб все відбувалося відповідно до встановлених правил).
Важливий внесок у теорію управління внесла наука кібернетика, предметом якої стали процеси управління в різних областях. Ця наука вивчає питання управління, зв'язків, контролю регулювання, прийому, збереження та обробки інформації в будь складній динамічній системі. Кібернетика визначає управління як «цілеспрямований вплив суб'єкта управління - керуючої системи - на об'єкт управління - складну динамічну систему» ??2.
1 Файоль А. Загальне і промислове управління / / Управління - це наука і мистецтво. - М., 1992. - С. 11-12.
2 Кнорринг В. І. Мистецтво управління: Підручник. - М., 1997. - С. 6.

У юридичній науці традиційно прийнято виділяти три види управління: технічне, біологічне, соціальне. Під технічним управлінням розуміють управління технікою, технологічними процесами, машинами. Біологічне управління - це управління процесами життєдіяльності живих організмів. Соціальне управління, як особливий вид управління, являє собою вплив одних людей на інших з метою упорядкування соціально важливих процесів, забезпечення стійкого розвитку соціальних систем. Тобто соціальне управління виникає там, де має місце суспільна діяльність людей, яка зумовлює необхідність здійснення керівництва даними спільнотою з метою приведення відносин у певну систему та їх упорядкування.
Соціальне управління є публічним управлінням, яке включає в себе:
а) державне управління, тобто управління у сфері функ-
ционирования державних органів;
б) недержавне управління, яке, в свою чергу, поділяється на:
- місцеве самоврядування - здійснюється органами місцевого самоврядування;
- громадське управління - здійснюється в об'єднаннях громадян;
- комерційне управління - здійснюється в комерційних організаціях, які ставлять перед собою мету отримання прибутку.
В адміністративній науці зазначається, що термін «державне управління» є досить багатоаспектним. Його можна розглядати як вид державної діяльності, який не належить до законодавчої та судової діяльності. Виходячи з точки зору системності, державне управління являє собою надзвичайно складну динамічну систему, кожен елемент якої продукує, передає, сприймає регулюючий вплив таким чином, що вони впорядковують громадську жізнь1. З точки зору свого призначення, державне управління являє собою явище, покликане здійснювати виконавчу владу. Тобто державне управління визначається як заснована на законі організуюча, юридично владна діяльність органів виконавчої влади (апарату державного управління), яка полягає у безпосередньому керівництві соціально-політичним, соціально-культурним та господарським будівництвом. У цьому аспекті державне управління вклю-
1 Атаманчук Г. В. Теорія державного управління: Курс лекції. - М, 1997. - С. 38.

Чає в себе планування, видання правових актів, підбір кадрів, координацію і контроль 1. З організаційної точки зору державне управління - це владне впорядкує вплив суб'єкта управління (держави та її спеціальних органів або посадових осіб) на об'єкт управління (суспільство, громадян та ін.)
У теорії адміністративного права при характеристиці державного управління виділяють такі його ознаки:
- проявляється за допомогою спільної діяльності людей, організовує їх для такої діяльності у відповідні колективи та організаційно оформлює;
- ставить перед собою мету впорядкування спільної діяльності шляхом забезпечення погоджених індивідуальних дій учасників такої діяльності за допомогою впливу на їх поведінку (волю);
- виступає в ролі регулятора управлінських взаємовідносин, що виникають між суб'єктом і об'єктом у процесі реалізації функцій соціального управління;
- є владним, оскільки базується на підпорядкуванні волі учасників управлінських відносин;
- має особливий апарат реалізації через організаційно оформлені групи людей2.
Оскільки державне управління є видом соціального управління, йому притаманні названі вище ознаки. Розглядаючи питання про сутність державного управління, необхідно відзначити, що тривалий час дискутувалося питання про «широкий» і «вузькому» розумінні державного управління. При цьому слід зазначити, що і перше і друге тлумачення даного поняття мають право на існування. Так, в широкому сенсі державне управління визначається як сукупність усіх видів діяльності держави, тобто всіх форм реалізації державної влади в цілому. Таке розуміння дозволяє відокремити державні органи з управлінської діяльності від недержавних.
У вузькому сенсі державне управління являє собою діяльність держави в особі спеціальних державних органів - органів виконавчої влади. У даному випадку державне управління розглядається як діяльність, спрямована на виконання законів та інших нормативно-правових актів шляхом різних форм владного впливу на об'єкти управління.
1 Вельський К. С. Феноменологія адміністративного права. - Смоленськ, 1995. - С. 67.
2 Адміністративне право України: Підручник / За ред. Ю. П. Бі-Тяка. - Харків, 2000. - С. 6.

В адміністративно-правовій науці немає єдиного поняття державного управління. Одні його трактують з точки зору суті, реального змісту, інші - форм, в яких воно виступає і в яких функціонує. Найбільш часто воно визначається шляхом відмежування одних видів державної діяльності від інших. Тобто державне управління - це вся незаконодательная і несудова діяльність государства1. Найбільш поширеним є таке визначення: державне управління - це самостійний вид державної діяльності, яка носить підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер, органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій та завдань держави в процесі регулювання економічною, соціально-культурної та адміністративно-політичної сфер.
Сутність державного управління проявляється в його необхідності, суспільної обумовленості і цільової спрямованості.
Необхідність державного управління випливає з необхідності забезпечення реалізації політики держави, спрямованої на ефективне використання природних, трудових, матеріальних, інформаційних ресурсів, гарантування прав і свобод людини.
Громадська обумовленість державного управління пояснюється тим, що його цілі і зміст залежать, з одного боку, від стану і структури керованого суспільного ставлення, а з іншого - від місця і ролі держави в суспільстві, а також від взаємин і характеру діяльності окремих державних органів.
Цільова спрямованість державного управління означає необхідність досягнення максимальних результатів при мінімальному використанні матеріальних, трудових, фінансових та інших засобів.
Аналізуючи державне управління, можна виділити такі його особливості:
- воно має другорядний, підзаконний характер, оскільки державне управління - це діяльність, спрямована, в першу чергу, на виконання і забезпечення виконання законів. Одночасно, для забезпечення виконання законів органи державного управління правомочні, в межах своєї компетенції, приймати акти державного управління, які за своєю юридичною силою є підзаконними нормативними актами;
1 Державне управління в Україні: Навч. посібн. / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999. - С. 10.

- Організуючий характер виявляється в тому, що державне управління здійснюється шляхом об'єднання, узгодження, координації, регулювання, контролю, а також за допомогою владно-регулятивних і примусових заходів держави;
- систематична, безперервна діяльність, спрямована на збереження соціальної системи, її зміцнення і розвиток. Державне управління обумовлено самою сутністю суспільства, функціонує разом з ним, спрямоване на забезпечення суспільства як самокерованої системи;
- воно носить універсальний характер в часі і просторі, тобто здійснюється постійно в колі, в якому функціонують людські колективи;
- суб'єкти державного управління використовують наявні у них правові та фактичні можливості для застосування позасудового, тобто адміністративного примусу;
- у віданні органів державного управління знаходиться фактична державна сила: правові, інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні ресурси, якими вони розпоряджаються;
- наявність великого державного апарату;
- підконтрольний характер діяльності.
З'ясування сутності державного управління неможливо без визначення цілей. В адміністративній науці існує кілька класифікацій цілей державного управління. Найбільш поширеною є класифікація залежно від змісту управлінської діяльності:
- соціально-економічні цілі, тобто упорядкування суспільного життя і задоволення публічних інтересів, досягнення економічного благополуччя, створення та підтримка певних економічних відносин;
- політичні цілі, тобто залучення до управління політичних структур держави, підтримка політичних процесів у державі та суспільстві;
- забезпечувальні цілі, тобто забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечення законності в суспільстві, громадського порядку і т. д.;
- організаційно-правові цілі, тобто формування правової системи, яка здатна реалізувати основні функції держави і вирішити його завдання за допомогою механізму правового государства1.
1 Старилов Ю. Н. Курс загального адміністративного права. У 3 т. - Т. 1. - М, 2002. - С. 162.
« Попередня Наступна »
= Перейти до змісту підручника =
Інформація, релевантна " Глава 10. ПОНЯТТЯ І СУТЬ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ "
  1. § 1. Поняття і принципи місцевого самоврядування. Моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування
    глава муніципального освіти обирається представницьким органом місцевого самоврядування зі свого складу. Зазначені органи та посадові особи також не вправі вносити пропозиції про звільнення глави муніципального освіти від займаної посади; --- - Див: Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 24 січня 1997 р. N 1-П "У справі про
  2. § 1. Поняття територіальної основи місцевого самоврядування, види муніципальних утворень і їх особливості
    глава муніципального освіти і представницький орган місцевого самоврядування формуватимуть районну виконавчу владу, очолювати яку повинен голова адміністрації, що затверджується представницьким органом місцевого самоврядування та вноситься на розгляд представницького органу місцевого самоврядування главою суб'єкта Російської Федерації. При цьому і глава муніципального освіти
  3. § 1. Форми прямої демократії як елементи системи місцевого самоврядування
    глава муніципального освіти або інша особа, яка обирається сходом громадян. Рішення сходу громадян вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало більше половини учасників сходу громадян. Рішення, прийняті на сході громадян, підлягають обов'язковому виконанню на території поселення. Рішення, прийняті на сході громадян, підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню). Як видається,
  4. § 2. Фінансові ресурси муніципальних утворень
    главах, розділах, частинах та інших структурних одиницях законів та інших нормативно-правових актів. Необхідно відзначити, що інститут фінансової основи місцевого самоврядування є складним правовим утворенням, що належать до числа найбільш важливих в галузі муніципального права. Водночас трактування поняття правового інституту неоднозначна в теорії права. Воно може застосовуватися і до складних
  5.  СПИСОК
      понять муніципального права: Дис. ... канд. юрид. наук. Єкатеринбург, 2001. Соломка Н.І. Взаємовідносини органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування: Дис. ... канд. юрид. наук. Єкатеринбург, 1999. Становлення самоврядування на селі / / СОЦИС. 1997. N 1. Статистика доходів країн OECD. 1965 - 1992. Строгович М.С. Філософія і правознавство
  6.  § 1. Цивільне законодавство в системі нормативного (публічного) регулювання цивільних відносин
      глава, присвячена безготівковими розрахунками (гл. 46 ЦК). У результаті зазначених процесів позначилися нові та оновлені структурні підрозділи цивільного права - підгалузі, інститути, субінститути. Першим в Цивільному кодексі присвячені один або навіть декілька розділів (право власності та інші речові права, зобов'язальне, спадкове, міжнародне приватне право), другий -
  7.  § 2. Житловий фонд в Російській Федерації
      глава (3), що складається, правда, всього з трьох статей, що визначають умови перекладу, порядок переведення і підстави до відмови в перекладі. Із змісту закону випливає, що питання про переведення житлового приміщення в нежитлове і навпаки може ставитися власником цього приміщення, будь то громадянин, юридична особа або державне (муніципальне) освіту. Причини, за якими здійснюється такий
  8.  Короткий перелік латинських висловів, які використовуються в міжнародній практиці
      розділах цього підручника. * (158) Детальніше див: Рибалов А.О. Володіння орендаря та зберігача / / Арбітражні спори. 2005. N 2. * (159) Див, напр.: Покровський І.А. Основні проблеми цивільного права. М., 1998. Серія "Класика російської цивілістики". С. 233-234; Витрянский В.В. Договір оренди / / Закон. 2000. N 11. С. 14-26; Цивільне право. У 4 т. Т. 3. Зобов'язальне право: підручник /
  9.  § 2. Система російського законодавства про інтелектуальну власність
      главах про авторські та патентних правах * (136). Водночас у главі 69 ЦК не знайшлося місця для одностайної рішення цілого ряду важливих питань, що мають загальне значення для всіх або явної більшості об'єктів інтелектуальної власності. Так, немає норми, яка визначає правовий режим службових результатів інтелектуальної діяльності. Це тим більше дивно, що норми про службові результатах
  10.  § 2. Права неповнолітніх дітей
      поняття "дитина" (п. 1 ст. 54): "Дитиною визнається особа, яка не досягла віку вісімнадцяти років (повноліття)". Відповідна дефініція Конвенції про права дитини кілька точніше: "... дитиною є кожна людська істота до досягнення 18-річного віку, якщо за законом, застосовуваним до даної особи, вона не досягне повноліття раніше" (ст. 1). Очевидно, що деякі види